转轨时代的中国式财政分权改革辨析　　

      一、问题的提出

      根据瑞典学派鼻祖维克塞尔的财政交换论，社会公众在向政府纳税之后有权得到政府提供的公共品，换言之，纳税人根据自己对公共品的效用判断和承担相应的税收份额的意愿，在交换中选择最佳的公共品数量和税收份额匹配，达至政府公共品最优供给(张馨等，2000)。如图1所示，社会公众在向政府提供税收支持①之后有权要求政府提供公共品，而政府则必须对公众的需要做出回应，通过供给公共品满足公众需求，从而形成了政府与社会公众之间的输入输出关系。由于政府一词是抽象的，现实中的政府往往是多级次的②，所以，政府与社会之间的公共品供给关系便转化为政府间财政分权与公共品供给问题，社会对政府的税收支持便演化为中央与地方各级政府之间的利益关系和财政汲取与公共品供给能力。所以，政府间财政分权关联着中央和地方各级政府利益安排，对充分调动中央和地方“两个积极性”具有重要影响，为国民经济的宏观管理和调控奠定了基础，使经济发展具备持久动力基础。此外，财政分权体制安排事关中央和地方政府的财政汲取能力和财政服务能力，是现代国家构建的必然要求，是“国家成长之财政逻辑”的体现(刘守刚，2009)。而且，现代国家构建要求享受公共品是公民必须享有的一项基本权利，而财政分权体制安排是否合理将直接影响各级政府的公共品供给水平与供给结构，从而使财政分权具有权利政治的重要政治意涵。正因如此，财政分权这种“一体多面”的特征决定了财政分权改革是一项与整个国家经济发展、国家构建、民主政治、制度建设等相联结的“顶层设计”，是把财政分权改革提升到理念、体制与制度建设的更高层面，进行全面设计与统筹规划。

      

      图1 国家与社会公众之间的输入输出及相互关系

      然而，通过考察中国式财政分权的实践及其时空演进发现，在经济增长政治晋升激励下，地方政府行为异化，竞相追逐经济增长，公共品供给结构偏向，呈现“软硬失衡”态势，加之横向监督制约乏力，财政分权本有的促进公共品有效供给的功能受到制约。此外，经济分权与行政放权使各级政府独立利益主体地位日益强化，财政分权异化为地方政府利益实现工具，由此亦引发了不良的经济、社会效应，中国式财政分权并没有出现经典分权理论下的应有效果，产生了“分权困境”。尽管党的十八大报告提出“健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，完善促进基本公共服务均等化的公共财政体系”，确立了我国财政分权改革的纲领性目标和要求，然而，破解“分权困境”却不能依靠财政体制自身的完善来实现，特别是不能仅仅依靠“财力之维”的“碎片化”改革，换言之，目前中国的财政分权体制演进存在逻辑局限性。此外，对于“分权困境”的产生，目前国内有很大一批学者③，以新政治经济学为依托，将公共选择中的“理性人”政府假说运用于中国式财政分权的实践中，认为中国式财政分权下所特有的政治晋升激励是造成公共品供给失衡的根源，即中央(上级)政府以经济增长相对绩效水平考核并决定地方(下级)官员的升迁，地方(下级)官员展开了一场为增长而竞争的“政治晋升锦标赛”，将大量财政资源用于立竿见影的基础设施建设以及服务于企业发展，造成财政支出结构偏向经济增长，而以社会保障、环境保护和收入分配等为代表的社会性支出长期不足。这种观点自提出以来便迅速统御整个财政分权领域的研究，并蔚然成风。需要指出的是，这种基于新政治经济学范式的财政分权研究为解释中国的“分权困境”及其各种经济社会现象提供了非常鲜明且强大的解释力，然而，通过系统反思和全面思考，新政治经济学分析范式下财政分权政治晋升激励固然对中国式财政分权的“分权困境”具有强大的解释力，但仍然不能说是全面系统的解释。在科学发展观“以人为本”、公共财政民生性凸显的新时期，如何推进财政分权改革，健全中央和地方财力与事权相匹配的体制，进而为整个经济社会发展提供“扶持之手”(helping hand)，实现公共品有效供给，提高政府回应性，对于我国经济持续平稳较快发展和迈向经济大国与经济强国而言具有重要的理论意义和实践意义。

      本文依据唯物辩证法，从内因、外因与事物发展结果之间的辩证分析逻辑，提出解释中国式财政分权“分权困境”的系统全面的解释，认为“理念—体制—监督”多维因素的缺陷共同造成了“分权困境”，因此，改革亦应从上述三个方面进行多维联动。

      二、中国式财政分权的“分权困境”

      由于“免费搭车”和筹资机制中的“偏好隐匿”会导致公共品供给中的“囚徒困境”与市场失灵，公共品由政府供给更有效率。以马斯格雷夫(Musgrave，1939)和萨缪尔森(Samuelson，1954)为代表的早期公共经济学家对此进行了深入的理论研究，但不足的是，两位大师的研究对象仅局限于适合中央政府提供的全国性公共品，有鉴于此，蒂布特(Tiebout，1956)指出，在全国性公共品之外还存在诸如警察、消防、卫生和法院等庞大的地方性公共品，由于选民偏好的异质性，由具有信息优势的地方政府负责提供地方性公共品则是有效的，因此，需要中央和地方之间的财政分权。另外，当选民对地方政府的公共品供给不满意时，会利用迁移的形式表达自己的不满和寻找适合自己需要的社区，地方政府为留住选民便不得不改善公共品供给，满足选民偏好，即“用脚投票”机制刺激了地方政府之间的竞争，因此，其结果便是地方政府能够提供更多更好的公共品，社会成员的偏好较好地得到了满足，提高了公共品供给效率。所以，财政分权最初就是和地方政府的良好作用联系在一起的。然而，反观中国式财政分权，经典财政分权理论框架下的分权与竞争的积极作用并没有产生，伴随着财政分权程度的日益提高④，公共品供给结构失衡的问题依然存在，产生了中国式财政分权的“分权困境”。

      (一)中国式财政分权下地方政府公共品供给考察

      根据现有政策的解读，“财力与事权相匹配”的目标在于实现基本公共服务的均等化，然而，现实中各级政府的公共品供给非均衡状况依然存在，公共品供给软硬失衡的问题并没有得到有效解决(马万里，2013a)。如表1和图2所示，2007年地方财政支出中经济建设费支出规模为7 039.18亿元，占地方财政支出的比重为18.4%，而2011年对应数字分别为26 260.88亿元和28.3%，4年间规模增加了273.1%，年均增加68.3%，呈现逐年上升的趋势。

      与此同时，2007年地方政府行政管理支出为12 472.39亿元，占地方财政总支出的32.5%，而2011年对应的数字为22 963.71亿元和24.8%，4年间规模增加了84.1%，年均增加约21%，行政管理支出规模过大、增长速度过快，所占比重过高⑥。随着民生财政投入的逐年加大，地方财政社会文教费支出规模逐年增加，由2007年的16378.45亿元提高到2011年的38 620.7亿元，增加了近2.5倍，社会文教费支出在地方财政支出总额中所占比重基本上保持在42%左右，社会文教费支出的逐年增加对于提高人力资本数量和质量进而提高个人收入能力、改变收入差距具有重要影响。但是，地方财政支出结构不合理问题依然存在，社会性支出的比重应进一步提升。