1994年的财税体制改革确立了以营业税为主体的地方税体系。据统计，在“营改增”试点前的2011年，营业税占地方税收收入的32.8％，在地方独享税收入中更占到了52％，①是名副其实的地方主体税种。然而，“营改增”正逐渐打破这种地方税体系的格局。按目前的部署，到2016年营业税将退出历史舞台，地方政府以营业税为主体的税收体系将不复存在。由于“营改增”试点启动后国家规定试点行业缴纳的增值税(以下称新增值税)全部留给地方，所以地方本级税收收入并不会因“营改增”而大幅度下降。而且从近两年的情况看，地方本级财政收入(包括税收与非税收收入)占全国财政收入的比重反而由2011年的50.5％上升到2013年的53.4％，其中地方本级收入中营业税和增值税分享收入所占比重还增加了0.5个百分点。②但问题是，目前增值税的分享办法已不再规范甚至会被扭曲。因为，企业的经营活动往往是跨行业的混合交易，如销售货物并负责送货和安装调试，前者缴纳的老增值税要在中央和地方之间共享，后者缴纳的新增值税则百分之百留给地方。这样，企业在销售货物和提供劳务之间的不同定价策略就可能直接影响新老增值税的缴纳比例，从而影响中央和地方的财政关系。显然，目前将新增值税全部留给地方以解决营业税退出影响地方收入的做法只能是一种过渡性措施，从优化分税制的角度看，国家必须尽快通过税制改革为地方重新整合出一个新的地方税体系。党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》提出了“深化税收制度改革，完善地方税体系”的重要任务，财税理论界和实际部门随之也加紧开展了新的地方税体系格局的研究。这里，本人也谈谈对这个问题的粗浅看法，以达到“抛砖引玉”之功效。 一、地方税和地方税体系 在我国，人们对什么是地方税一直存在争议。一种观点认为，只有地方政府拥有立法权的税种才属于地方税，那些由中央政府立法开征、收入全部或一部分归地方的税种并不属于地方税。但另一种观点则认为，收入归地方政府支配的税种就属于地方税，而无论该税种征收的立法权是否归地方所有。从国际经验看，后一种观点是符合实际的。因为单一制国家(如英国、法国、瑞典、丹麦等)的地方政府一般都没有税收立法权，所以如果按第一种观点解释，在单一制国家恐怕就不存在地方税了。我国也是单一制国家，税收立法权归中央，③这样我国也不存在第一种认识上的地方税。实际上，通过观察世界各国的地方税，可以发现，国外的地方税其实就是收入划归地方由地方政府支配使用的税种。它可以分为以下三类：一是地方有权立法并且收入归地方所有的税种，它一般存在于联邦制国家；二是由中央(联邦)立法，但地方可以在中央(联邦)规定的范围内确定税率和税基、同时收入归地方所有的税种；三是由中央(联邦)立法，但地方可以与中央(联邦)共享一部分收入的税种。前两类地方税可称为地方独享税，后一类可称为地方分享税。根据上述分类，我国目前没有第一类地方税，但第二类和第三类地方税是存在的，只不过与国外相比地方政府对第二类地方税在税率和税基方面的自主权还较小，只能对娱乐业的营业税、车船税、土地使用税、耕地占用税等税种在中央规定的幅度内选择自己的税率。 所谓地方税体系，就是由多种地方税组成的一个税收系统，其中有一个或多个充当主体税种，其他税种发挥辅助作用；其组成税种既可以是地方独享税，也可以是分享税。按照这个定义，我国目前是有地方税体系的，主体税种是营业税，地方独享税在其中约占65％，分享税占35％。但由于营业税即将淡出，地方1/3的税源面临枯竭，这样才使得“完善地方税体系”成为一个十分紧迫的问题。所以，当前的任务并不是要效仿联邦制国家让地方拥有税收立法权，允许地方随意开征自己的税种，而是要为地方寻找替代性税源，以抵补营业税淡出给地方造成的收入损失。考虑到目前营业税占地方税收收入的比重很高，很难找到一种能在收入上完全替代它的税种，所以下一步完善地方税体系的重点应放在中央、地方共享税的制度建设上，让地方分享税在地方税体系中发挥更大的作用。其实，地方分享税在许多国家的地方税体系中都扮演着重要的角色。例如，在澳大利亚、比利时、墨西哥等国的地方税收收入中，分享税占30％以上，在德国、奥地利和捷克，这个比例在40％以上，在土耳其，甚至高达80％以上。④ 二、地方税体系的国际经验 国外的地方税体系由哪些税种构成，各国的做法不一。多数国家的地方税体系是由所得税、商品税以及财产税共同构成的，但也有例外。例如，瑞典的地方税100％是个人所得税；而英国的地方税100％是财产税。⑤总的来看，各国地方税体系的构成没有一定之规，各具特点，大致分为以下三类(Harry Kitchen，2004)。 一是以所得税(公司所得税、个人所得税和资本利得税)为主体的地方税体系。例如：德国和瑞士地方政府50％以上的税收是所得税；北欧国家属于单一制，地方税体系也以个人所得税为主体。很多国家基层政府的税收80％以上来自于所得税，日本市县级政府的所得税(居民税)也占税收收入的70％以上。所得税之所以在一些国家的地方税体系中占大头，主要是因为中央(联邦)政府让渡了一部分所得税权益给地方政府。这种让渡或者是通过税收分享公式实现的(例如，德国个人所得税的分享比例为，联邦和州各分享42.5％，市镇分享15％)，或者是允许地方政府在中央政府所得税税基或应纳税额之上按各地的税率附征，这种附征机制又称为搭车机制。在搭车制度中，地方所得税的税基与中央(联邦)政府相同，但允许地方采用自己的税率，不过中央政府通常规定上限和下限。目前，比利时、加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、意大利、挪威、西班牙、瑞典、瑞士、美国等都实行这种搭车制度。
