后“土地财政”形成机制与收入结构配置

       自1988年确立国家土地有偿使用制度和1994年实行分税制财政体制以来，地方政府高度依赖土地资源、土地相关收入占地方财政收入比例越来越高的土地财政模式逐渐形成和发展。近年来，随着国家房地产宏观调控政策力度的加大，土地财政的长久持续性问题成为社会和学界关注的热点，而且也基本达成了我国将进入后“土地财政”时代的共识。目前对该问题的研究主要集中在后“土地财政”的基本涵义、潜在风险和治理对策方面。总体来看，这些研究都是从耕地资源约束、房地产宏观调控政策导致土地出让收入减少的逻辑来进行阐释，缺乏从形成环境的视角进行深入的探讨，尚未形成从土地财政到后“土地财政”转变中动力机制、制度基础、体制环境、约束条件的完整分析框架。因此，无论是满足理论层面的探索需要还是实践层面的改革诉求，都要求全面、系统地研究后“土地财政”时代的参照系、形成机制及后“土地财政”时代土地财政收入的基本配置思路。

       一、后“土地财政”参照系的选择

       自1994年分税制改革后，地方政府作为一个地区最大的“地主”，拥有配置其辖区内最重要的生产要素——土地的合约自由，其土地出让行为受到的约束和限制较少。现实中土地出让金收入的绝大部分属于地方政府所有，国有土地事实上的地方所有体制为地方政府借助国有土地融资创造了机会，为中国式土地财政模式的形成创造了条件，实践过程中逐渐演变成地方的第二财政。2004年土地“招拍挂”政策出炉后土地出让的市场化进程开始提速，此后土地出让收入①便呈不断增长的势头。

       从2008年—2012年的变化轨迹看，土地出让收入基本呈现先扬后抑的倒U型(见表1)。从表1的三个指标看，2008年—2010年都呈上升趋势，之后都呈下降趋势。这主要是因为进入2011年以来，中央为了调控房地产市场出台了一系列政策，并把抑制房地产投机投资性需求作为一项长期政策，坚决防止房价反弹，因而受政策影响地方政府土地交易宗数和土地出让收入开始步入低迷的走势。进入2012年6月以来，虽然全国各地的房地产市场开始不断升温，许多城市成交量和价格也都创出了调控以来的新高，但中央对房地产市场调控的政策却未见松动，土地交易市场依然延续低迷的态势，对地方政府的土地出让收入造成了很大的冲击。由此一些学者作出判断，认为“以地生财”的模式不具有持续性，土地财政进入到后“土地财政”时代。

      

       在后“土地财政”的基本涵义与形成原因研究方面，吕炜、许宏伟(2012)将土地出让金收入占地方财政决算收入的比重作为土地财政发展进入退出阶段的衡量标准，认为随着土地资源的枯竭，以土地融资手段获得的资金将大幅减少，土地出让金收入大幅下滑，当地价、房价下调时，将引起土地财政收入下降，可以预判中国即将进入后“土地财政”时期。王玉波(2013)认为，后“土地财政”是一种相对概念，指的是受房地产市场调控政策影响及土地资源(耕地)瓶颈约束，现行的土地财政模式不能再长久维持。可以继续转为城市建设的耕地资源和后备土地资源总量是非常有限的从而决定了土地出让收入也是有限和不可持续的。当土地性收入不再是地方政府的主体财源时，就意味着进入了后“土地财政”时代。张景华(2013)提出，因拆迁成本的上升、土地出让收入的减少，地方土地出让金净收入正逐步下降，一些大中城市进入了后“土地财政”时代。郭贯成、汪勋杰(2013)认为，受资源禀赋的内在约束，城市建设用地不可能无限供应。在可持续性方面，地方政府通过“经营土地”保财政促发展的模式必然存在较大的不确定性。唐在富(2012)提出从长期来看，土地财政的主要风险在于土地出让收入的不可持续性和政府土地抵押融资规模的失控，以及与此相关联的房地产泡沫和收入分配不公。

       实际上，后“土地财政”时代只体现一个长期趋势，作为土地财政缘起和主要构成部分的土地出让收入占多大比例才表明进入后“土地财政”时代是没有统一标准的。因为在土地出让收入增加的同时地方财政收入也在增加，因而导致二者比例关系呈现出不同的变化。同时，近期土地出让收入的波动趋势受多种因素影响也带有不确定性。在经历了2012年的低谷后，2013年巨量的市场需求提高了地方推地的积极性，土地市场迅速反弹，尤其是一线城市的土地竞拍更是进入白热化状态，并带来土地出让金数额大幅增长。中国指数研究院的报告显示，2013年1月—11月全国300个城市土地出让金总额为2.7万亿元，同比增长62.2％。2013年北上广深四个一线城市土地收入超过5100亿元，创造了历史最高峰值，是2012年的2.5倍，预计2013年全国土地收入将达到3.2万亿，也将超越历史。

       根据财政部的数据，2013年土地收入占地方财政收入(本级)的比例将在50％左右，2013年前三季度全国国有土地使用权出让收入26836亿元，同比增加8900亿元，增长49.6％。随着土地出让收入规模的增加，基金预算规模急剧扩张。1月—9月累计，全国政府性基金收入33989亿元，同比增长42.2％。其中，中央政府性基金收入2761亿元，同比增长16.2％；地方政府性基金收入(本级)31228亿元，同比增长45.1％。可见，如果把2013年加入考察期，地方对土地财政的依赖又出现了上扬之势，地方财政依赖土地出让收入的程度进一步加大，这说明仅仅从一定时期土地出让收入的下降角度来理解后“土地财政”的涵义和成因已略显单一和说服力不足。