全面深化改革呼唤顶层设计发力。在改革步入攻坚期和深水区后，改革的顶层设计已是热议话题。党的十八届三中全会拉开全面深化改革大幕，中央成立全面深化改革领导小组，为改革定向导航。何谓顶层设计，对改革的顶层设计的认识还存在哪些误区；顶层设计的主体是谁；如何进行顶层设计，该注意哪些事项。这些问题都直接关联到全面深化改革的整体进程。 改革杂志社于2014年5月10日在京举行“改革的顶层设计与地方试验”研讨会。来自中央有关部委、政策咨询部门和知名高校的《改革》第三届学术委员、特邀嘉宾就顶层设计背景的经济体制改革、国有企业改革与混合所有制、金融领域改革、农村土地改革与农村新型经营主体培育、政府体制改革等方面发表真知灼见，对我国全面深化改革极具启发意义，现以笔谈的形式择其核心观点予以发表。涉及“改革的地方试验”笔谈将在以后择机推出。 策划：文骐 “改革的顶层设计”笔谈之七 党的十八届三中全会在确立市场机制在资源配置中起“决定性作用”的改革基调的同时，也提出了国有企业改革的两个重点：一是按照“混合所有制”模式进一步推进产权制度改革；二是进一步完善国有资本管理体制与运营机制。其实，混合所有制本身并非一个新概念，党的十四大提出要建立现代企业制度，推动产权主体多元化，以股份制形式存在的混合所有制是公有制的实现形式。那么，当前混合所有制对于进一步深化国有企业改革有何意义呢? 一、国有企业改革尚存的问题 应该说，党的十四大以来的国有企业股份制改革实质上是把其他非国有的产权主体引入国有企业，把两权分离建立在混合经济的基础上，这对于推进政企分开和产权主体多元化、明晰产权关系、提高企业的治理结构效率起到了积极的作用，但在国有资本与非国有资本的混合过程中还存在有形的或者无形的制约因素，尚没有真正建立起产权明晰、政企分开、权责明确、管理科学的现代企业制度。具体表现为： 第一，不同所有权主体在“混合”过程中存在种种制度性障碍，这直接影响了国有经济的战略性调整以及产权的明晰化。一是在竞争性相对较强的国有企业的股份制改造过程中，子公司的股权多元化进展较大，甚至在有的子公司出现了非国有股东控股的情况，但母公司一般以国有独资的集团公司的身份出现，同时股份制改造后的国有股股权交易受到了限制，导致政资不分、政企不分等传统国企病仍然存在。二是在垄断性国有企业的改革中，基本上是国有资本一统天下，对民营资本的进入有较高的门槛，所谓的“玻璃门”、“弹簧门”、“天花板”正是描述了民营资本难以进入基础设施、基础产业等垄断性行业。 第二，国有资产管理与经营体制改革的滞后制约了国有企业更快地走向市场。一是国资委只拥有国有资产的部分权能，而更重要的人事任命权、资产处置权、投资决策权等还分散在国家的其他部门，政资不能真正分开，政企就无法分开；二是多个代表国家行使所有者职能的部门在分配国有资产的权利时互不相让，而在落实责任主体时相互推诿；三是地方国有企业的改革采用了国资委—资产经营公司—股份公司等多级委托代理构架，处于代理链条中间环节的国有资产经营公司通常是由企业原主管部门改制而成的“翻牌公司”，从而可能出现在新的改革形式下“穿新鞋、走老路”的现象。 第三，所有者行为的行政化导致企业内缺乏真正的风险承担主体。企业治理结构的效率含义包含了一个重要的假设前提，那就是拥有剩余索取权的所有者是企业风险的承担者，因而更具有通过强化监督提高企业效率的内在动机。然而，国有企业股份制改造后，大股东仍由政府扮演，政府及其代理人在经营国有资产时未必会把追求利润最大化作为最重要的经营目标，而会考虑多元化的政府目标。当充当监督者的所有者都不把资本效率作为首要目标时，不承担风险的经营者的监督动力和企业的治理效率低下就不再是一件怪事。特别是国有企业内部组织构架科层化，不仅层级较多，而且干部比职员多，这会扭曲上下级的信息传导，放大各级的代理问题，造成内部风险控制难度加大，降低管理效率。 第四，国有独资或一股独大导致不同治理主体相互制衡机制的失灵。现代公司为解决所有权与控制权分离下的经理人偷懒问题，分别构建了股东会与董事会之间、董事会与经理人之间、董事会与监事会之间、监事会与经理人之间的制衡机制，使得经理人唯有实现股东利益最大化才能实现自身利益最大化。在国有独资或一股独大的条件下，企业领导人的任免权掌握在政府手中，即使存在董事会、监事会等治理构架，也多流于形式。董事长与经理人之间没有明确的权利划分，遇到了一个强董事长，则总经理就扮演一个常务副总经理的角色；遇到一个强经理人，则扮演半个董事长的角色。在这样的治理构架下，当面临经理人偷懒行为时，政府监督机构就面临两难选择：加强监督，则可能会强化行政干预；放任不管，则可能会导致偷懒行为普遍化。 第五，激励与约束机制不健全导致企业经营者行为官员化。现代公司为解决代理问题，一方面股东通过在股东大会和董事会上用“手”投票以及在资本市场上用“脚”投票来约束经理人的行为，另一方面通过为经理人建立一个包含年薪、奖金、股票期权收益等形式的最优报酬计划，激励经理人努力为股东的利益服务。如果只有激励，没有约束，经理人就可能滥用经营权；如果只有约束，没有激励，经理人就可能选择不作为。在目前的国有企业中，经营者的工作业绩与其个人收入以及职务升迁关联度不大，基本是干多干少一个样、干好干坏一个样。在激励机制缺乏，而某些经营环节问责制强化的情况下，有些经营者就偏好于选择“谨慎”行为，热衷于搞好各种关系，对提升盈利能力等关注不够，这种内部关系政治化倾向必定会影响企业治理结构的效率。
