一、文献回顾 户籍制度改革不仅是理论界与政府部门持续关注的热点问题，而且是一个引发了广泛争议的难点问题。目前，尽管国内对户籍制度改革的必要性已达成基本共识，党的十八届三中全会也将其作为我国全面深化改革的若干重要问题之一，但对如何改革户籍制度仍然存在不小争议。国内理论界既存在“取消户籍制度，实现人口自由流动迁徙并打破城乡二元分割体制”的探讨[1]，又存在“剥离户籍制度的福利功能，还原户籍的民事登记与人口统计功能”之说[2]，还存在“降低落户门槛，设置准入条件，实现流动人口的合理、有序转移”的探讨[3]。从各地区的实践来看，大城市普遍存在以人力资本、参加社会保障与对当地经济贡献等为指标的“积分落户制”，中小城镇普遍存在以稳定就业、合法居所、稳定收入等为条件的“门槛落户制”，除此之外各类型城市还存在购房落户制、投资落户制、农地流转落户制与人才落户制等多样性实践。然而，无论是基于理论界的异质性探讨而言，还是基于国内各区域的多样性实践而言，我国户籍制度改革的现有进展仍然远远滞后于社会公众的期望，整体上仍然是处于举步维艰的境界。 尽管现行的户籍制度影响到了每一个人的衣食住行、经济权益与政策参与，但对农民工的影响最为突出。非农职业与农民身份的叠加使得农民工进不能融入城市，退无法扎根农村，只能在城乡之间流动。这不但诱导形成了人类历史上最大规模的流动人口，而且引发了一系列的社会经济问题。根据国家统计局的数据，2012年我国农民工的整体规模已达到2.6亿，占到了全国就业人口的34.23％；而伴随群体规模的持续扩张，农民工问题在给中央政府、流入地政府、流出地政府带来持续挑战的同时，也影响到了我国工业化、城镇化的健康发展与城乡一体化的全面推进。正是鉴于农民工在户籍制度改革过程中的典型性，本文将以农民工为例探讨我国户籍制度改革的演化逻辑与战略取向。从理论角度来看，如果将制度定义为协调群体成员的社会交往的法律、规则与习俗，那么制度就能够约束个体福利与效应最大化的行为选择。从这个逻辑出发，制度改革则是从一个均衡走向另一个均衡的结果，这种“间断式”均衡涉及经济主体的集体行动与利益协调[4]，本质上是一种权力配置与利益重组的过程[5]。与此同时，在财政分权、地区差异以及人口管理、户口管理地方化的条件下，我国户籍制度改革是利益而非公平、公正在起主导作用[6]，并具有路径依赖与异质性利益需求的典型特征。基于这样的现实背景与理论逻辑，相对于以资源配置为研究对象的新古典经济学而言，着眼于权利配置与利益分配的新政治经济学更适合指导我国户籍制度改革。因此，本文将借鉴新政治经济学的研究进展，以农民工为例，探讨我国户籍制度改革的演化逻辑与战略取向。 二、户籍制度改革的演化逻辑与利益博弈 (一)户籍制度的形成逻辑与利益分化 新中国户籍制度的起源最早可追溯到1950年的《关于特种人口管理的暂行办法》、《城市户口管理暂行条例》，但这一时期户口的功能主要着眼于社会治安、公民居住与迁移自由，尚未与社会福利、经济利益挂钩。1953年为应对粮食紧张，中共中央与国务院分别发布《关于粮食统购统销的决议》、《关于实行粮食的计划收购和计划供应的命令》，户口开始呈现出城乡差异，并出现了与利益挂钩的趋势。1954年为配合农村土地改革，我国出台了《内政部、公安部和国家统计局联合通告》，建立了农村户口登记制度，户口逐步与经济利益、社会福利挂钩。1955年国务院通过《关于建立经常户口登记制度的指示》，开始分城市、集镇、乡村登记户口；而通过《关于城乡划分标准的规定》与《市政粮食供应办法》，户口正式成为享受差异化的经济利益、社会福利的依据。1956年，国务院发出《关于防止农村人口盲目外流的指示》，1957年中共中央、国务院联合发出《关于制止农村人口盲目外流的指示》，户籍制度开始禁止人口的自由迁移。1958年全国人大通过《中华人民共和国户口登记条例》，标志着“粘附经济利益、社会福利并禁止自由迁移”的户籍制度全面形成[7]。 从着眼于公民安全、居住与迁移自由到全面沾附经济利益、社会福利并禁止自由迁移，我国户籍制度的形成逻辑根源于计划经济体制下重工业优先发展与国家赶超战略。在这种战略指引下，重工业优先发展不但钳制了城市就业容量的扩张，而且需要源源不断的农业剩余。显然，只有通过禁止农村人口的自由迁移才能最大限度减轻城市的就业压力，只有将农村人口禁锢在土地上并强迫通过“价格剪刀差”才能源源不断地为重工业提供农业剩余。从某种程度上讲，户籍制度俨然成为这一时期重工业优先发展与国家赶超战略的基础，并被赋予了本不应该承担的政治、经济与社会功能，而这些功能又在随后的发展过程中不断被强化[8]。在这样的背景下，尽管国家才是这一时期的发展主体，但户籍制度仍然驱动形成了城乡分割的利益格局——城市人口享受国家财政予以保证的就业保障、社会保障与其他经济利益，而农村人口则通过村集体所有的土地享受农地粘附的就业保障、社会保障与其他经济利益，城乡之间逐步在政治、经济等方面建立起了一种全方位的不平等。 (二)户籍制度改革的需求驱动与利益博弈 我国户籍制度改革可分为两个阶段：上个世纪70年代后期到90年代后期的改革，本世纪初期到现在的改革。从演化逻辑来看，每一阶段的户籍制度改革都是政治经济系统的需求驱动并带有利益协调的特征，改革的进展也主要是经济主体之间的博弈结果。
