住房保障对象的覆盖范围、类别划分与保障需求

       住房保障对象的覆盖范围，关系到住房保障产品的供应规模和住房困难群体的切身利益。因此，政府在提供住房保障时首先应对保障对象的覆盖范围予以合理界定。然而我国由于制度层面的原因致使住房保障对象的覆盖范围存在明显的问题，部分住房困难群体长期被排斥在住房保障体系之外，或者以一种不充分、不恰当的方式被纳入了住房保障体系。另外，住房保障对象具有不同的类别，各个类别的住房保障对象都具有鲜明的个性化特征，这些个性化特征直接导致了其住房保障需求的差异化，如果忽视或漠视这些个性化特征及由此引致的住房保障需求差异，也将导致住房保障公平的缺失与效率的损失，而我国目前尚无合理完善的住房保障对象类别划分体系。因此，研究住房保障对象的覆盖范围、类别划分及保障需求特征，具有重要的理论价值与现实意义。

       一、我国住房保障对象覆盖范围与类别划分存在的问题

       1.住房保障对象覆盖范围存在的问题

       本文所指的住房保障对象覆盖范围包含两层含义：其一，覆盖范围是保障对象数量的总和，这是“量”的概念；其二，在覆盖范围内，住房保障对象享受的住房保障权利是平等的、充分的，获得的住房保障与其住房困难程度及基本住房需求是相匹配的，这是“质”的要求。总的来说，当前我国住房保障对象的覆盖范围是不完整、不充分的，其主要体现在两个方面：

       (1)农村居民未纳入住房保障覆盖范围。当前我国农村尚未建立住房保障制度，因此农村居民没有纳入住房保障覆盖范围。有学者认为，农村居民可以无偿获得宅基地使用权，并可自建房屋，这就是对农村居民居住权的保障，因此无需再建立类似城镇的住房保障制度。这一观点有一定道理，但也存在明显缺陷，那就是忽略了宅基地保障与住房保障的区别。农村宅基地使用权虽可无偿获得，但是其仅仅提供了建房的土地，并未真正解决农村贫困家庭的住房问题(吴志宇，2012)，因为房屋建设除了需要土地，还需要大量的资金投入，这笔资金对于农村贫困家庭而言，无疑是一个天文数字。而且，农村宅基地使用权是一种毫无差别的平均分配，是农村集体经济组织成员权的体现，具有普惠性(洪运，2009)，而住房保障的本质是解决住房困难群体的基本居住需求，具有特定的内涵与指向。还有学者认为，农村住房资源充足，甚至过剩，因此无须提供住房保障。这一观点同样也有失偏颇。第二次全国农业普查数据显示，2006年年末，全国农村居民平均每户拥有住房面积128平方米，99.3％的住户拥有自己的住房，从以上数据看农村住房资源确实较为充裕，住房保障似乎没有必要。但需要注意的是，农村住房质量问题十分突出，以住房结构与卫生设施为例，2006年年末，农村住房为竹草土坯结构的达2124万户，占全部农户的9.6％，住房配置简易厕所或无厕所的达9474万户，占全部农户的42.9％①。可见，大量的农村住房，存在安全隐患与功能缺陷，无法满足居民的基本居住需求。因此，尽快构建农村住房保障制度，将农村住房困难群体纳入住房保障覆盖范围，尤为必要。

       (2)非本地城镇户籍人口未充分纳入城镇住房保障覆盖范围。长期以来我国城镇住房保障对象的覆盖范围一直局限于本地城镇户籍人口，直到近几年才逐步向非本地城镇户籍人口开放，但至今开放的程度与范围仍然十分有限。对住房困难群体保障力度最大的廉租房，仍然属于本地城镇户籍居民的“专供”保障产品，经济适用房虽然个别城市有所松动，但仍然局限在本地户籍范围内，比如成都市规定进城务工的“本市农村户籍人口”在满足收入、社保及在城镇无产权住房等条件下可申请经济适用房②。被政府寄予厚望的公共租赁房虽然看似放开了户籍限制，但外地户籍人口仍然受到一些制约。比如广州市规定只有开发区、工业园区、产业园区管委会配套建设的公共租赁房才可向外地户籍人口放开，政府建设的公共租赁房则“申请人及共同申请的家庭成员应当具有本市市区城镇户籍，并在本市工作或居住”③。可见，非本地城镇户籍人口并未完全充分地纳入城镇住房保障覆盖范围，他们中有相当一部分仍然被排斥在外，有一部分虽然进入了城镇住房保障覆盖范围，但其获得的住房保障权利与本地城镇户籍人口相比明显不平等。住房保障权利的不平等，可能使一些纳入住房保障体系的非本地城镇户籍住房困难人口，最终选择放弃。比如有些城市的农民工住房困难群体虽然可以申请保障房，但仅限于公租房一种保障产品，与其收入水平、住房困难程度最匹配的廉租房，却由于户籍限制而无申请资格，公租房的租金虽然低于商品住房，但是很多农民工仍然无力承担，最终只能选择放弃。

       2.住房保障对象类别划分存在的问题

       由于我国农村尚未建立住房保障制度，此处分析的住房保障对象类别划分特指城镇。当前我国城镇住房保障对象还没有系统明确的类别划分体系，但是在住房保障实践中却客观上存在保障对象的类别划分，只不过其类别划分的思路是倒置的，即先确定保障产品，然后对保障产品设置申请条件，如户籍、家庭收入、家庭资产及人均住房面积等，这些条件在交叉限制后指向某一类保障对象，若干种保障产品则指向若干类保障对象。这在事实上就造成了住房保障对象的类别划分，这些申请条件实质上也就成为住房保障对象类别划分的依据，显然，这是一种被动的类别划分。虽然政府在政策设计上努力使各类保障产品能够衔接，但这种分类思路客观上带来的后果是，住房保障产品供给与需求不能精准对接，有些人可能符合两种以上的住房保障产品申请条件。

       图1可以看出，A类、B类和C类住房保障产品，经过户籍、收入、人均住房面积及家庭资产等条件的交叉限制，分别指向A′类保障对象、B′类保障对象和C′类保障对象，政府政策设计的初衷是将A′类、B′类和C′类保障对象相互衔接为一个整体，全面覆盖政府设计的保障对象范围P。但实际上A′类与B′类、B′类与C′类保障对象并未无缝衔接，而是重合与脱节并存。这意味着重合部分的住房困难群体可以申请两类甚至三类保障产品，脱节部分的住房困难群体则无缘任何一种保障产品，成为住房保障覆盖范围内的夹心层。另外值得注意的是，A′类、B′类和C′类保障对象仅仅是全部住房困难群体T的一部分，还有大量的住房困难群体被排斥在保障对象覆盖范围之外。