土地具有资源、资产和资本三位一体的特点。作为资源,它是一切经济社会活动的载体;作为资产和资本,它是各经济利益主体实现资产致富的工具。我国实行土地公有制,政府不仅是国有土地的代理人,也是土地收益分配的主导者。近年来“土地财政”问题备受诟病,其实人们关注的不仅仅是政府土地收入的规模、增速、占财政收入比重过高的表象,而是其深层次的问题,即政府土地收入的形成机制、分配机制、其背后的央地利益博弈及政府行为变异对经济结构和分配公平的影响。 一、政府土地收入的构成和规模 从法理上讲,政府作为国有土地的所有者,向土地的使用者收取地租(土地租金和土地出让金)是实现土地所有者权益和经济诉求的一种方式;政府作为社会的管理者,依法向土地的开发、经营、交易和使用者征收相关税费,以获取财政收入用于保障公共品供给,也是政府行政权力的体现。 从以往的研究来看,理论界对政府土地收入的界定观点众多,统计口径和规模也有所不同。刘守英等(2005)、黄小虎(2010)、张立彦(2010)认为政府的土地收入具体包含两部分:一是与土地有关的税收收入,如耕地占用税、土地增值税、房地产和建筑业等的营业税等;二是与土地有关的非税收收入,如土地租金、土地出让金、新增建设用地有偿使用费、耕地开垦费、新菜地建设基金、土地闲置费等。或可进一步划为租、税、费三部分构成。而邵绘春(2007)、管清友等(2011)、唐在富(2012)则认为,广义的政府土地收益,不仅包括有偿出让土地获得的土地出让金收入,经营城市发展房地产业获得相关税收和名目繁多的行政性收费,还包括政府以土地为抵押融通资金获得的巨额收益。 考虑到数据的可得性和与土地收入的相关性,这里将政府的土地收入的基本构成限定于:一是与土地相关的直接税收入,具体包括城市建设维护税、城镇土地使用税、耕地占用税、房产税、土地增值税和契税,但不包括间接税,如房地产业和建筑业的营业税等。二是与土地相关的非税收收入,即国有土地使用权以协议、招拍挂获得的土地出让金、租赁经营的租金收入和其他供地方式收入。 在财政“统收统支”体制下,我国土地等生产资料实行“国家所有制”,由政府统一行政划拨、无偿使用。虽然早在新中国成立初政府就开设了房产税、地产税,但实际与土地相关税收收入是徒有虚名。政府土地收入的形成规模和快速增长不过是近十几年的事情。1992年政府土地收入不过几十亿元,占财政收入的比重较低。制度的变迁、经济的增长、城镇化进程加快和公共投入等多种因素的共同作用助推了城市土地价值的提升和政府土地收入的提高。从表1可以看出,1999~2011年,政府的土地税收收入从690.9亿元提高至10838.4亿元,占地方财政收入的比重从12.3%提高至20.6%。而土地非税收收入从521.7亿元提高至32176.7亿元,占地方财政收入比重从9.3%提高至61.2%,其中主要是土地出让收入。将土地的税收收入和非税收收入两项合计,政府的土地收入则从1212.6亿元提高至43015.0亿元,增长35倍,占GDP的9%,占地方财政一般预算收入的比重从21.7%提高至81.9%。由此可见,土地收益已成为地方政府财政收入的一大支柱。
二、地方政府与中央政府土地收益博弈的制度成因 在高度集中的计划经济体制下,地方政府是中央政府的附属机构,加之严格的统收统支财政体制,地方政府失去了与中央政府博弈的基础条件。改革开放以来,财政分权和土地有偿使用等重大体制变革打破了中央与地方的原有关系格局,面对巨额土地收入,中央与地方的利益博弈也逐渐显现出来。 (一)财政分权强化了地方政府的利益驱动 1.财政分权造就了地方政府“经济人”地位 1978年以来,我国经济体制改革以“放权让利”为主线,在农村实行家庭联产承包制解决了困扰我国多年的粮食副食品短缺问题;在城市打破单一国有制,引进外资、鼓励民营企业发展,创造了多元经济主体,激发了经济增长的活力。而20世纪80年代开始的“划分收支、分级包干”的财政分权体制改革,明确划分中央与地方财政的收入范围,地方收支节余部分按一定比例上缴中央,打破了中央财政统得过多、管得过死的格局。尽管中央政府仍掌控着地方上缴比例、调剂收入、分成比例和定额补助等,但赋予了地方政府自主增收节支权力,多收多支、少收少支,财权的扩大充分调动了地方政府的积极性。 随着中央与地方财政从“一灶吃饭”转变为“分灶吃饭”,地方政府成为有着独立经济利益和主体意识的机构,使其具有了“政府人”与“经济人”的双重属性(李俊丽,2008)。作为“政府人”,它享有人民赋予的公共权力,掌控着大量的公共资源,其职责理应是保障公共品的供给和维系社会的公平、正义。但作为“经济人”,它也有自身的利益诉求,追求利益的最大化,且地方政府“经济人”的利益目标可能是多重的:中央政府利益、地方利益和官员自身利益等。为了中央政府利益,它会确保按比例上缴中央财政;为了地方利益,它会以各种方式招商引资,发展民营经济,培育“利税”大户;为了官员利益,它会滥用公共权力,大搞政绩工程。 2.分税制带来地方财源与支出的变化 20世纪80年代的财政包干体制虽赋予了地方政府一定的财权,但税种繁多、包干的计算方法复杂,难免夹杂过多人为因素,各地的经济水平差异和横向竞争加剧了财政收入的不均,而中央与地方纵向竞争导致中央财政收入下降、宏观调控能力弱化,由此引发了新一轮财税体制改革。