一、小农户的困境 近年来，随着农民专业合作社数量和入社农户数量的快速增长①，有关真假合作社的讨论不绝于耳。出现这个现象并非偶然。国际合作社联盟和各国合作社立法，均强调合作社是联合弱者来平衡与强者在市场竞争、社会地位等方面差距的组织平台；我国有关合作社的法律法规同样倡导把弱者联合起来的理念，视合作社为团结普通弱小的农民、完善农村双层经营体制的重要经济组织。然而，受各种复杂因素的影响，绝大多数农民专业合作社没有很好地体现合作社的宗旨和功能，有的甚至相去甚远。有研究者指出：“农户经营组织化程度没有出现由松散到紧密、从低级到高级的变革过程；合作社没有改变农户的合作困境，小农经济的性质没有发生实质性改变。”② 具体而言，小农户在合作社中的困境表现在如下几个方面：一是合作社没有发挥组织和带动小农户的作用，小农户与合作社的关系若即若离，对合作社缺乏信任感和归属感。笔者在调研中发现，合作社“空壳化”现象严重，有名无实。一些合作社仅仅是挂个牌子，在墙上贴个章程，而没有实际业务，吸收普通农民入社只是为了满足合作社登记条件的要求，这类合作社纯粹是为了套取国家的扶持政策。有的合作社虽在运行，但面临生存困境，业务很少，仅能为社员提供少量的技术支持和信息服务，合作社的自主赢利能力很差，农户是否加入合作社没有实质区别。二是在那些“公司化的合作社”中，虽然小农户被组织起来，并获得了一定利益，但农户与合作社的关系属于“依附关系”、“利益关系”，不是经典合作社制度下的共担风险、共享收益的“合作关系”。在这类合作社中，公司和大户能人掌控合作社的股权和决策权；按股分红成为合作社盈余的主要分配方式，少数核心成员获得合作社的大部分经营利润，仅留下少量利润按交易额分配，以应付相关检查和向社会宣传；入社的普通小农户接受合作社的生产指导服务并及时向合作社交付产品，他们不太关心合作社的投资、选举、管理等重大事项，他们的关注点在于借助合作社的服务和营销网络解决农产品“卖难”问题，他们是合作社的“客户”、“打工仔”，而不是合作社的所有者和管理者。只要能降低生产经营风险并获得一定的经济利益，小农户就不会轻易退出合作社，而公司则借助合作社的组织框架获得稳定的货源、流转土地和廉价劳动力等经营要素。农户和合作社(公司)达成“默契”，双方各取所需。三是小农户被排斥在合作社之外，合作社是“专业大户”的合作社，而不是小农户联合的合作社。特别是在那些市场利润高但对生产的规模以及农户的技术能力、管理能力、承担风险的能力有很高要求的特色农产品生产领域，合作社的领办者出于防止农户违约、保证货源的数量和质量等考虑，只吸收那些具有一定经济实力并掌握专业生产技能的专业大户加入合作社，普通小农户无法自愿入社。③经济福利得到改善的只是农民中的佼佼者，合作社“扶强不扶弱”，广大小农户被无情地冷落了。 上述情况表明，至少到目前为止，合作社没有成为小农户联合起来的有效组织手段，没有发挥应有的联结小农户与大市场的功能。合作社的困境和未来方向依然是需要关注的重大实践问题。笔者就此问题进行讨论，分析现阶段两种“改革”农民专业合作社的政策思路，探讨在现有利益格局下体现小农户经济利益和民主权利的合作社的出路与前景以及促进小农户的政策保障，希望厘清影响合作社发展的诸多力量，找到一条保护弱小农户利益的可能之路，促进农民专业合作社规范运行和可持续发展。 二、两种“失效”的改革思路 针对我国农民专业合作社的发展现状，目前有两种截然不同的“改革”思路。第一种思路认为，农民专业合作社不能走“先发展、后规范”的道路，应加大合作社的审查力度，防止“假合作社”的泛滥，因为合作社的“泛化”和“异化”不仅起到错误的示范作用，而且挤占了真正的合作社的发展空间，特别是导致政策优惠资源的错配，从长期看将损害农民专业合作社的发展基础。④第二种思路则针锋相对地指出，那些认为虚假合作社泛滥的言论言过其实，合作社只要依法注册，就没真假之分，只有规范和不规范之分。不能用抽象的概念来框定合作社发展的实践，农民受益是关键。⑤全国人大常委会执法检查组《关于检查〈中华人民共和国农民专业合作社法〉实施情况的报告》指出，法律实施中要正确处理规范性与包容性的关系，提高合作社的运行质量要有一个循序渐进的过程，关键是要适度规范，促进发展，在发展的同时，逐步健全内部管理机制。⑥ 显然，这两种“改革”思路的价值立场和解决措施截然有别。第一种思路秉持合作社为弱者服务的价值原则，坚持认为“人的联合”才是合作社的本质，不能只注重“数量”而忽视“质量”。具体的解决措施是加大审查力度，严格限制合作社的登记条件并加强合作社运行过程的监管，进行“合作社打假”，保护合作社运动的纯洁性，只有那些真的合作社才能给予政策扶持。可以说，这种改革思路是真诚而善良的，但它的问题是过于理想化。一方面，它忽略了我国农民专业合作社的制度环境。很多研究者曾指出，我国农民专业合作社之所以出现公司制特征明显、合作制特征不足等问题，与工商资本“下乡”和政府部门的“扶持”是分不开的，合作社天生具有“精英俘获”机制。⑦在“发展是硬道理”的发展观指导下，地方政府招商引资的压力非常大，资本下乡正迎合了政府的需要。资本下乡在推动农业产业结构调整和提高农业商品化程度的同时，必然要按照资本的逻辑构建合作社的内部治理结构和盈余分配机制，因此，政府部门和资本利益合流共同推动的结果只能是培养出“变异”的农民专业合作社，而不是倾向于小农户利益的农民专业合作社。如果不能改变目前的制度环境，加大合作社审查力度的改革建议只能是一种真诚的呼吁，不会引起政府部门的重视和欢迎。另一方面，这种思路也忽视了农户自身的资源禀赋和心理动机。小农户因在资金融通、人力资源、组织网络、物质资产等资源禀赋上存在种种缺陷而难以内生出合作社，因此，分散的弱小农户不可避免地要依赖外生力量(如涉农企业、供销社、政府部门等)才能完成合作社的创建。此外，小农户“搭便车”的动机和行为非常明显，在合作社前景看好的情况下愿意以低成本的方式加入合作社，一旦合作社经营不善则会退出合作社。上述种种情况导致小农户无法在合作社创建和运行过程中起主导作用，只能依附于资本的力量。总之，受外部环境和小农户自身资源禀赋条件的限制，加大审查力度并不能培育出理想的合作社，走向小农户联合的农民专业合作社需要寻找新的道路。
