一、引言 众所周知，1994年分税制改革的本质是财政收入集权。关于这次改革，学术界的一个共识是，它极大地增强了中央政府的宏观调控能力和收入再分配能力，有利于中国经济与政治稳定(王绍光，2002；李永友、沈玉平，2009，2010；张军，2012；Huang and Chen,2012)。然而，这次改革却遭致了陈抗等(2002)的强烈批评。他们认为，财政收入集权将激励地方政府伸出攫取之手而不是援助之手。如果这是正确的话，那么分税制改革就很有可能被推倒重来，中国的经济与政治稳定就会因此受到威胁。问题是他们的观点真的是对的吗？在给出我们的答案之前，让我们先观察下该文发表后在学界的反响。通过中国知网，我们发现该文被广泛引用并被广泛认同①(单豪杰、沈坤荣，2007；方红生、张军，2009；司政、龚六堂，2010；傅勇，2010；黄新华，2011)。那么在学界为什么会出现这种不可思议的现象呢？我们认为可能有以下4个很重要的原因。第一，该文题目新颖、结论似乎较符合直觉，且不乏有国际文献的支持(Brennan and Buchanan,1980; Oates,1972,1985; Weingast,2000; Careaga and Weingast,2003)。第二，想当然的认为该文度量财政收入集权或分权的指标是正确的。事实是，陈抗等(2002)所构造的地方净收入比例指标(即净财政收入与本级财政收入之比②)存在两个明显的缺陷。一是对于净补贴省份大于1，这让我们很难将其归结为被财政集权的省份。考虑到被补贴的省份毕竟又是大多数，因此，他们构造的指标就难以反映分税制改革的财政收入集权的本质，因而就不是财政集权的合适的代理变量。二是误以为省本级财政收入就是一个省份的总财政收入，因此其构造的指标实质上既无法匹配其理论模型，也无法反映财政集权的本质。第三是数据问题、早期重要文献的误导与研究重心的偏离。其实，Lin和Liu(2000)早就意识到Zhang和Zou(1998)基于省本级财政收入而不是一个省份的总财政收入度量财政收入分权有问题，并意识到这个数据很难获得。或许，正是学者在现有公开的统计资料里面不易找到可用于度量省级层面财政收入集权或分权程度的基础数据，使其难以对陈抗等(2002)的观点进行再检验，于是只好凭着个人的直觉来接受。与此同时，当这一研究路径受阻的时候，他们也就不得不采用由Zhang和Zou(1998)提出的那些更容易获取基础数据的财政收入分权，特别是支出分权指标来做经验研究(张晏、龚六堂，2005；傅勇、张晏，2007)。第四是在过去很多年里，中国学者更多的是学习与检验西方的财政分权理论，而对于中国的财政收入集权的激励效应缺乏足够的理论思考。因此，在没有数据的情况下，相信陈抗等(2002)的观点就不足为奇了。然而令人欣慰的是，在最近几年里，中国学者在数据和理论方面取得了重大的进展。首先在理论方面。以陶然和张军为代表的学者提出了新财政集权理论(陶然等，2009；Su et al.,2012；张军，2012；Zhang,2012)。与旧财政集权理论认为财政集权弱化了地方政府竞争不同(Brennan and Buchanan,1980; Oates,1972,1985)，新财政集权理论认为，给定资本要素流动、制造业和服务业的产业关联(industrial linkage)及其地方政府对土地市场的垄断3个重要条件，中国的财政集权将激励地方政府为追求财政收入最大化而展开中国式的“蒂伯特竞争”，进而导致工业化和资本积累的加速和预算内收入的增长。这意味着中国的财政集权很可能是激励了地方政府伸出了援助之手而不是攫取之手。其次是数据方面。最近有学者通过相关资料测算了省级层面的税收集权程度(陈志勇、陈莉莉，2011；汤玉刚，2011；方红生、张军，2013)。考虑到税收集权才是财政收入集权的真正本质，因此，拥有省级层面的税收集权程度的面板数据就为我们检验陈抗等(2002)的观点和新近发展起来的新财政集权理论提供了一次绝佳的机会。 本文的贡献集中体现在以下几个方面。第一，通过引入预算外收入而发展了新财政集权理论。我们的分析表明，财政集权正是通过激励地方政府更偏好培育预算内收入和加强税收征管的策略而最大化其财政收入的，其中前者会通过其强大的“溢出效应”而带动预算外收入和土地出让金的增长。因此，我们可以预期，给定其他条件不变，财政集权将导致非预算内收入(即预算外收入和土地出让金之和)与预算内收入之比的下降。这意味着财政集权将激励地方政府伸出援助之手而不是陈抗等(2002)所言的攫取之手。 第二，基于上述修正的新财政集权理论，我们提出了一个以财政集权和转移支付为双内核的旨在解释非预算内收入与预算内收入之比③的理论框架。在这个框架中，如果说中央政府的财政集权导致地方政府巨大的财政压力的话，那么中央政府给予地方政府的转移支付无疑会缓解财政集权给地方政府所造成的压力。这意味着，财政集权对非预算内收入与预算内收入之比的负效应会随中央政府转移支付的增加而减弱(即假说1)。换言之，尽管财政集权将激励地方政府伸出援助之手，但是这种援助之手很有可能会被中央政府的转移支付扭曲成攫取之手④。 除抑制财政集权的间接效应外，中央政府的转移支付对于非预算内收入与预算内收入之比也具有负的直接效应(即假说3)。这意味着，中央政府的转移支付对非预算内收入与预算内收入之比的负效应会随财政集权而减弱。换言之，尽管转移支付将激励地方政府伸出援助之手，但是这种援助之手很有可能会被中央政府的财政集权扭曲成攫取之手。 此外，本文还分税收净流出和净流入地区拓展了以上两个假说。我们预期，相比于税收净流入地区，财政集权对非预算内收入与预算内收入之比的负效应在税收净流出地区要小，且不会随其援助之手而显著减弱(即假说2)，而相比于税收净流出地区，中央政府的转移支付对非预算内收入与预算内收入之比的负效应在税收净流入地区更显著，且会随财政集权而显著减弱(即假说4)。 第三，在假说的检验中，与陈抗等(2002)使用的1985～1998年省级面板数据和静态面板模型方法相比，我们使用了分税制后1999～2009年间更长的省级面板数据和可处理内生性的动态面板模型方法。我们认为这种做法可以更好地对分税制改革后财政集权的激励效应做出评估。 我们的研究显示，以上4个假说都很好地通过了检验。基于这些实证结果，本文重新评估了财政集权的激励效应。结果表明，财政集权将激励净流出地区的地方政府伸出援助之手行为，而在净流入地区，虽然中央政府的转移支付对财政集权的这一效应有所抑制，但总体上还不足以改变其援助之手的性质。本文的这一发现支持了新财政集权理论而证伪了陈抗等(2002)至今仍被广泛接受的一个攫取之手之观点。
