党的十八大报告指出：要稳步推进大部制改革，健全部门职责体系，这意味着今后较长一段时期内大部制改革仍将是我国行政改革的一项主要内容。大部制改革的理论依据与现实诉求源于科层制带来的政府结构碎化问题。凭借层级节制、指挥统一、权责分明、运行规范等优势，科层制被世界各国政府组织广泛采用，但它却包含了一个内在缺陷——组织的边界性，即任何组织都只能在一个有限的权责空间范围内进行活动。这一缺陷造成同一级政府不同部门的资源无法共享、横向协作困难，在实践中容易引发部门主义的扩张，致使跨部门的公共事务长期得不到有效的治理，社会公众无法获得无缝隙的公共服务。大部制改革正是在这一背景下应运而生，它试图采用合并同类项、重构管理边界的方式消除部门间的摩擦，达到政府的协同统一。从我国第一轮大部制改革的实施情况来看，尽管在一定程度上缓解了权力分散与统一领导之间、部门利益与整体利益之间的矛盾，[1]但却未能根治政府碎片化的制度结构。本文旨在分析我国当前的大部制改革不容忽视的局限性，并依据整体政府理论，提出进一步完善我国大部制改革的对策建议。 一、我国大部制改革面临的困境 (一)大部门间专业分工与整体协调的冲突 大部制在对专业分工过细而衍生的部门主义进行批判的同时，仍然秉承了科层制强调专业分工和职能差异的运行机制，注重建立明确的管理边界，这使其难以摆脱科层制在组织机构、文化理念、责任与激励、公共服务等方面的管理障碍。[2]整合后的大部门之间依然有边界，一旦超越这一边界，职责交叉就无法避免。[3]当今政府面临着预防犯罪、环境保护、医疗保健和社会保障等众多的“棘手问题”，这类问题具有复杂性和交叉性，内部多种因素相互依赖并形成多元因果关系，难以准确地归入某个单一组织的职责范围之内，不能由单个政府部门去理解和处理，这对传统专业化和分散化的科层制模式提出了挑战，要求加强部门的职能整合和横向合作，以整体性而非独立性的方式去回应。[4]而大部制并未给跨边界协作提供解决方案，如果整合后的部门缺乏有效的沟通和协同，势必会重蹈新公共管理服务裂解性的覆辙，造成大部门之间缝隙的扩大，影响政府整体效能的形成。[5] (二)大部门内部“规模效应”与管理成本之间的冲突 大部制改革将职能相近的政府部门、业务范围趋同的事项合并，交由一个部门统一管理，通过部门规模扩大的方式将以往多个部门之间就同类公共事务进行“争利”与“推责”所产生的交易成本转化成为大部门内部的管理成本，实现了政府职能的规模效应。[2]但不容忽视的是，合并之后的大部门往往集政策规则制定、执行管制和提供公共服务等多项职能于一身，伴随规模的扩大，部门内部的组织结构、权责体系、规章制度和劳动分工等问题将更趋复杂。在利益驱动下，大部门内部的矛盾冲突将会增加。以交通运输部为例，随着铁道部的并入，我国交通运输部成为一个超级大部，其内设并列机构之间、交通运输部与下属局之间存在多重矛盾需要协调，如国家铁路总局的安全管制职能与铁路总公司铁路运输服务职能目标的冲突，交通运输部下属公路、民航、铁路等运输部门利益之争等，而这些内部问题的治理必然带来管理与协调成本的急剧上升。 (三)大部门职责权限划分的静态性与公共服务需求动态性之间的冲突 大部门职责权限的划分是静态的，与变幻莫测的外界环境带来的新公共管理需求相比显得相对滞后，再加上人的有限理性，对政府部门的职权界定不可能完全清晰，总会留下一些“公共领域”，各个部门会根据自己的知识结构对公共领域的价值进行评估，当涉足该领域有利可图时，相关部门就会竞相争夺地盘，或是用尽浑身解数进行游说和讨价还价，对立法者施加影响，使其在下一轮职权划分中作出于己有利的制度安排，或是在管理过程中利用制度漏洞擅自扩大自身的职权范围。即便在职责权限划分清晰的大部门体制之下，这一问题也难以避免。 (四)大部门公共服务一体化与社会需求多样化之间的冲突 在大部门体制下，随着部门规模的扩大，行政权力也日益集中，各部门固守自己的组织边界和职责范围，按既定的规章制度、程序和标准为社会集中提供某类一体化的公共服务，这种僵化、集权的组织结构难以适应当今社会极端复杂与多样化的公共需求。在信息社会或知识经济时代，社会普遍要求权力分散而非集中、任务趋同而非分化、更多的自由和个性化而非一体化，因此，政府需要构建灵活性、渗透力更强的组织结构，使人们能够跨越内部功能划分、组织界限甚至地理界限而相互联系。[6] 上述困境仅靠以政府部门合并与调整为特征的大部制改革是无法化解的，从某种意义上说，跨部门协同、政府与社会的协同比部门合并、调整更加重要。然而遗憾的是，我国大部制改革从2008年至今，侧重点主要放在组织机构的合并上，对合并后大部门内部和部门之间的协调配合机制的构建尚未引起足够的重视。可见，大部制改革亟须一种新的理念来加以引导。 二、整体政府的内涵及其于大部制改革的价值 (一)整体政府的内涵 整体政府(Whole of Government)是一个集合性的概念，凡是政府组织以“联合”、“协调”和“协同”方式实现功能“整合”之活动皆属“整体政府”的范畴。[7]相关词汇包括“协同政府(Jioned-up Government)”、“全面政府(Holistic Government)”、“跨部门协作(Cross-agency Collaboration)”和“网络化治理(Government by Network)”等。最早提出整体政府这一概念的是英国学者佩里·希克斯，他认为整体政府就是超越政府部门、层级的鸿沟，向公众提供整体性服务的政府。[8]克里斯托夫·波里特将整体政府定义为一种通过横向和纵向协调的思想与行动以实现预期利益的政府治理模式，指出其包括4个方面的内容：排除相互破坏与腐蚀的政策情境；更好地联合使用稀缺资源；促使某一政策领域中不同利益主体团结协作；为公民提供无缝隙而非分离的服务。[9]澳大利亚《联合政府报告》将整体政府界定为：公共服务机构为了完成共同的目标而实行的跨部门协作，以及为了解决某些特殊问题组成的联合机构，所采取的措施可以是正式的，也可以是非正式的，可以侧重政策的制定、项目的管理或者服务的提供。[10]综合上述多种定义，可以总结出整体政府以下几个基本特征：
