孟德斯鸠指出，“一个共和国，如果小的话，则亡于外力；如果大的话，则亡于内部的不完善”，这并非危言耸听。纵观古今，一国内的立法、司法、行政要监督制衡，各自体系内要实现顺畅通达，尤其是行政系统内部的协调至关重要，政府间关系和谐关系到国家安宁和社稷稳定。从国务院至基层政府，为管理方便都划分若干区域和下设分支部门；行政部门种类众多，职能划分各有不同，从中央部门到地方部门特色彰显；许多行政部门有内设处室、直属机构或派出机关等，管理方式有垂直管理或业务指导等多种，研究焦点宜专不宜滥，故选取宏观的中央行政部门间关系为研究对象。中央行政部门间的伙伴关系建构，要营造法治合作环境，在国务院系统搭设沟通平台，引导民众加强监督和表达诉求；实时检测协同效果，做到奖惩分明和及时问责，打破部门藩篱，疏通沟通渠道，促进多方协同合作，提升行政系统的整体合力。 一、政府间跨部门协同的必要性 当前机构设置过于庞杂，陷于本位主义或迷失自我之中；行政机构之间交流不畅和信息阻滞，甚至互相拆台和彼此磕绊，整个行政系统运转低效而暮气沉沉。西方国家为应对官僚制弊病，开出企业家政府、整体性政府(Holistic Government)等药方应对困境；我国也西学东渐，不断重视跨部门协调，却缺乏技术理性而难以深入，对现状漠视而难以接地气，少有的分析零散分布于一站式服务或危机管理个案中，整合连贯的系统性研究不见踪影。周志忍认为，“跨部门协同涉及多元主体，应用于不同层次，需要运用结构性和程序性多种机制，因而是一项复杂的系统工程”[1]，这绝非夸张之词。地方政府的类型和设置大同小异，研究方法是解剖麻雀，深入剖析一个后即可依此类推；跨部门研究更为艰难，缘于行政部门功能千差万别，无法挨个体验和一探究竟；行政人员专业领域各不相同，跨部门接触后可能对彼此一无所知。尽管如此，笔者仍试图探寻阻碍跨区域跨部门合作的因素，分析合作失范的案例和归纳失败的诱因，汲取经验和弥补不足以夯实成功合作的基础。 (一)公共服务并不兼容 政府的职责是促进社会整体发展，维护公民综合利益。全国范围内要在社会保障、医疗卫生、金融服务等方面提供标准化服务，这显然不能指望地方政府完成，要有法治环境保障和中央层面推动。地方政府和行政部门总有特定区域或范畴的服务对象，超出此范围则通常不愿涉足。历史上，“一个巡抚的职责范围严格局限于辖区之内……各自为政让中国人大受其害……很少有人尝试进行多省合作”[2]。当前城乡社保医疗体系二元化，跨区域医保统筹不到位，不利于城镇化进程和劳动力跨区域流动，退休人员费时费力往返报销医疗费，多方缺位导致公共服务效率不高。问题不能简单归因于地方法规与部门行政规章冲突，其中隐含着中央行政部门的不作为。中央部委起草法律并推动人大立法时不遗余力，却对推动区域整合兴味索然，相比之下利害关系一目了然。今后，随着人员和资源的跨地域流动愈来愈频繁，地方政府应超越自身视野提供跨区域服务，提供平等的基础服务和满足民众的个性化诉求。 (二)环境保护合作乏力 环境保护不仅是主管部门的责任，还关系全体民众的福祉，需要政府合力治理。各级政府明知环保的重要性，但合作效果却乏善可陈，“各地方政府事权割裂、联合行动缺乏，以及组织结构分立等干扰因素，也成为联盟协力治理上的重大挑战”[3]。这就要深究原因，从公用地悲剧和溢出效应分析。从区位角度来讲，往往河流上游区域地处偏远，而下游流域相对富庶；但环保成本一般落在上游地区头上，上游区域自然缺乏保护环境的动力。有些环境污染可通过卫星观察追踪，如沙尘暴的源头查找。在行政命令和政绩指标的压力下，华北区域协同治理沙尘暴差强人意；相比之下，雾霾源头则隐秘得多，诱发原因不易勘查。地方政府间很少有主动联合治理环境的积极性，各方利益诉求难以整合。环保不仅是政府的责任，还要援引民间力量督促执行，多方整合目标、有所取舍、协同合作、实现共赢。 (三)资源难以整合集中 资源整合并非天然产生，若引导不力则会导致区域协同欠佳。以环渤海区域合作为例，京津冀在2012年7月暴雨中未做好联动，各自统计伤亡人数和分别救灾，造成资源浪费和待遇失衡；气象部门与电信企业预警沟通匮乏，导致民众对危机认识不足。分析案例，单个地方政府或行政部门都合乎常规，但在面对危机时综合效率不尽如人意，信息通报、交通疏导、紧急搜救等方面表现不佳。即便分散的原子也不易重新组合，更何况是独立人格的地方政府或行政部门。为提升应急反应能力，北京市公安、工商、海关等部门联合签署《北京市五部门行政资源整合机制框架协议书》，推进信息共享和扩大交流。国家层面要制定法律规范和因势利导，明确不合作的惩戒措施，引导地方政府和行政部门牢记权力来源和服务对象，抛却部门利益和地方纷争，精诚协作以服务更多民众。 (四)经济文化沟通不畅 地方政府以发展经济为要务，却忽视了跨区域沟通。各地在工业生产、文化产业、休闲旅游、物流运输等方面有广阔的合作空间，这也意味着资源垄断、权限重叠和多头管理，不能幻想“看不见的手”解决区域壁垒。分析市场经济的本质，“所谓的市场经济，在严格意义上讲并不真正是一个经济，而是大量相互作用的单个经济的组合”[4]。单纯以营利为目的的单个经济都难以整合，何况是掌握资源的地方政府和行政部门。把整体拆分成部分易，将部门利益重组难；地方政府划分势力范围，国内的贸易摩擦时常超过国际纷争，广州到北京的物流费用反倒超过从广州运往美国的费用，国内经济纠纷不容忽视。内需市场若继续区域垄断，外贸转内销的目标将渐行渐远，高层坐视不管迟早会有麻烦。这就要求营造法律环境，设立由国家宏观引导的协调机构。
