新形势下构建地方税体系的基本思路

      目前，重构地方税体系已成为推进“营改增”、处理中央与地方分配关系、深化分税制改革的重要领域和关键环节。“营改增”双扩容的加速推进，无疑形成了对加速重构地方税体系的倒逼机制。

      一、新形势下重构地方税体系的指导思想

      在加快财税体制改革背景下重构地方税体系，应当遵循五个方面互相兼顾的总体思路，即“一个体制”(中央与地方财力与事权相匹配的体制)、“两个体系”(基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系和地方税体系)、“一个制度”(有利于结构优化、社会公平的税收制度)、“一个机制”(公共资源出让收益合理共享机制)。

      (一)遵循中央与地方财力与事权相匹配体制的要求确定地方税税收收入的规模，这是重构地方税体系的前提。应当以事权定财力、以公共支出定税收收入，改变目前中央与地方分配关系中存在财力与事权“剪刀差”的不合理现状，见表1。①要从体制上根治地方政府债务风险②和减少对土地财政的高度依赖，③就必须扩大地方税收收入规模。

      

      (二)遵循基本公共服务均等化和主体功能区建设的公共财政体系要求处理中央与地方分配关系，这是构建地方税体系、缩小三大差别的基本原则。应当根据不同地区经济发展状况实行差别化的税收政策，提高一般性税收转移支付比例，充分发挥地方税调节地区差别、推进基本公共服务均等化的功能。应当建立对地方合理的税收补偿机制，解决因主体功能区建设、调整产业产品结构的合理布局以及税源与税收背离而减少的某些地区的税收收入。

      (三)遵循完善结构优化、社会公平税制的要求设计地方税税收制度，这是重构地方税体系的核心。应当调整直接税与间接税比重，增加所得税、财产行为税占地方税收收入的比重；应当调整、降低共享税占税收总收入的比重、为构建彻底分税制奠定基础；应当调整税费比重、推进费改税进程从而建立结构科学合理的地方税制度。应当建立征纳双方义务与权力(益)对等，不同性质、不同规模、不同行业纳税人之间机会、程序、规则三公平的地方税制度。

      (四)遵循公共资源出让收益合理共享机制的要求组织地方收入，这是构建地方税体系的重要环节。应当将国有土地、国有矿产资源、国有公共设施、国有资本等公共资源收益纳入共享机制，并根据占有公共资源的数量、质量和收益在中央与地方、地方与地方之间重新合理分配。

      二、分税制财税体制框架下的地方税体系构建

      (一)“3+2”财税体制的基本框架

      “营改增”背景下重构地方税体系必然会触动现行分税制财税体制的根基。④从财税体制改革的核心问题——合理配置税政管理权的视角分析，我国财税体制宜采用“3+2”分税制模式。⑤

      “3”是指税收收入分配权宜采用中央、省和县三级分享模式。根据事权与财力相匹配和公共服务均等化的公共财政体系分配原则，应当在三级政府间明确税收收入分配比例。当前首先要明确县级政府税收收入分配比例，确保不发达地区县级政府提供均等基本公共服务的财力保障，特别是公共教育、公共医疗卫生、公共社会保障(包括保障性住房)等关系国计民生需求的刚性支出。

      “2”是指税收立法权宜采用中央和省两级分享模式。没有税收立法权的地方税体系是不完整、不符合市场经济体制要求的地方税体系，应当尽快落实中央提出的“赋予省级政府适当税政管理权”的战略部署。这是适应我国地域辽阔、各地区经济发展不平衡和完善市场经济、调动地方积极性的必然要求。中共十八大提出的“简政放权”、特别是近期国务院密集下放的审批权，应当包括下放部分税收审批权⑥和部分税收立法权。

      (二)“3+2”分税制体制框架下的地方税体系重构

      首先，根据“优化结构”的税改目标，重构地方税的税种结构。第一，简化税制，减少共享税。资料显示，2005至2011年地方共享税占全国税收总收入比重一直在三分之一以上，占全部地方税总收入一直在三分之二以上(见表2)，共享税比重过大存在许多弊端：一是受共享税调整比例影响较大，⑦不利于地方主体税种的建立；二是地方相对独立性较小，不利于调动地方政府积极性；三是“一税两征”不利于税收征管、增加了两套征收机构的协调成本。“营改增”后，应当只保留增值税和企业所得税两个占税收收入比重较大的共享税税种，其他共享税可以一并划归地方税体系。

      

      第二，提高直接税比重。资料显示，2005至2011年地方税总收入中企业所得税和个人所得税两大直接税所占比重均未超过24%，而增值税和营业税两大间接税所占比重均未低于43%，最高接近55%(见表3)。这种状况不利于发挥税收调节收入分配的职能作用，应当调高直接税比重。根据国际税制发展变动规律，直接税与经济发展阶段、居民收入变动成正比关系。以个人所得税为例，2012年我国人均GDP达6000美元进入上中等收入阶段；据中外机构统计，我国70万富人群体资产总计达80万亿。⑨2006至2009年四年间，年收入12万元以上自行申报个人所得税者人数已经翻番，2009年达到了268.9万人，人均个人所得税纳税额达到了5万元，缴税额达到1384亿元，占2009年度个人所得税收入总额的35.5%。⑩随着中等收入以上群体的不断扩大，年收入12万以上申报者正强势增长，(11)这说明提高个人所得税比重并使之成为地方主体税种之一已成为可能。