民生既是经济、社会、政治发展的逻辑起点，也是它们的发展终点。①加强社会建设，必须以保障和改善民生为重点。②从政府公共服务角度而言，保障和改善民生在经济上本质体现为“取”和“予”两个方面，而税收治理与税收管理贯穿于“取”和“予”的始终。鉴此，税收职能关乎民生，税收的本质、税收的逻辑起点和终极目的都与民生息息相关。 民生视域下看税收，一般看到的是税收管理，譬如税收管理给公众的直观感受、税收管理的成绩与不足、税收管理的改善空间，等等。深入探究，如同公司管理与公司治理一样，税收管理的框架设计、核心理念和人员安排均来自于税收治理。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》对当前和今后一个时期税制改革作出明确部署，其中一个鲜明特点，就是从提高国家治理体系和治理能力现代化水平的高度部署税制改革。③因此，民生视域下看税收，在关注税收管理的同时，还应特别重视对税收管理的管理——税收治理。 本文拟在民生的大背景下，观察和分析税收对民生的作用，探讨保障和改善民生的税收瓶颈及其成因，并提出改善税收治理和税收管理的价值取向与路径选择。 一、税收对民生具有“授能”和“去能”的双重作用 作为政府公共服务的重要内容之一，税收具有“授能”和“去能”的双重性，既可为民生改善过程“授能”(Enabling)，又可为民生改善过程“去能”(Disabling)。也就是说，税收给其“消费者”所带来的不一定是正效用，还可能是负效用。 税收作为政府宏观调控政策工具箱里的重要手段，兼具财政职能、经济职能和社会职能，三方面职能作用发挥应匹配而不可脱节，不可偏废，在现实条件下应适度强化其社会职能，④即为民生改善提供更多的“授能”。 二、税收治理模式滞后和税收管理不尽完善约束民生改善 应该说，1978年改革开放以来，我国税收对民生的授能作用明显增强，体现了为“一加一减”的“授能”。“一加”：1994年税制改革以来，我国税收收入由1994年的5070亿元增加到2012年的100600亿元，增长了19.8倍，年均增长18.1%，为改善民生提供了较为强大的公共财政保障。“一减”：以2008年、2009年为例，出台的结构性减税举措就达17项、次，为企业、居民共减税8466亿元，为改善民生提供了强有力的税收政策支撑。同时，随着新公共管理、新公共服务理论在国内的借鉴应用，全国税务机关的纳税服务意识逐步增强，服务措施和手段逐渐多元，为民生发展改善提供了更为优质的税收服务环境。⑤这表明，无论是我国税收制度及政策设计，还是税收管理，总体上是适应民生发展需求的。 实事求是而论，与社会经济发展伴生共生的问题是，我国税收对民生改善尚存“去能”作用，税收与民生不相适应、不相匹配的矛盾逐渐显现，存在一定程度的越位、缺位、错位现象，既阻碍了民生改善，甚至固化、激化了民生现实问题。这里仅从税收立法、税收负担、税收管理和税收使用四个方面，分析现行税收治理和税收管理对民生的约束。 (一)在税收立法上，征税权不尽在“制度笼子之内”。(1)税收立法模式滞后。目前，我国共有增值税、消费税、营业税、企业所得税、个人所得税等18个税种，但仅有企业所得税法、个人所得税法、车船税法三部实体法，其他税法都是全国人大及其常委会授权国务院制定的。这种授权立法模式，在改革开放初期，为促进经济建设、法制建设起到了积极作用，但随着时代的变化发展，其存在的问题逐步凸显。一是法律内容未经充分讨论。国务院是国家最高行政机关，在立法过程中会通过国务院法制办征集参考纳税人的意见，但征集意见如何在法律中体现、体现多少的决策权仍在行政首长手中，这会导致立法过程存在较浓的长官意志，考虑较多的行政便利度。二是立法程序相对简单。授权行政立法在立法的程序和过程方面，相比人大立法简单、快捷，为建立健全中国特色的社会主义法制体系作出了重要贡献，但由于我国授权立法存在授权事项范围不明、授权条款不规范、监督制度不完善等问题，这会导致立法的随意性，并降低了法律的稳定性。三是法律级次相对较低。授权行政立法模式下，人大授权国务院立法，国务院又将具体工作任务安排给财政部、国家税务总局，最终形成的包括税收法律、行政法规、大量部门规章在内的税法体系虽然完整，但法律级次低，极大地影响了税法的权威性。这种行政主导型的立法模式，实际上是税收治理中立法权的错位，容易导致公众权益受到行政权力的侵害。(2)税法法律存在民生赤字。虽然“税收·发展·民生”已连续多年成为税收宣传月的主题，但长期以来国家发展战略重心在于发展经济，导致税收社会职能的发挥需要让位于税收财政职能和经济职能的发挥，表现在税收法律方面，就是与改善民生密切相关的税收法律不尽完善或处于空白，对纳税人权利的保障和实现不足。⑥比如，个人所得税在调节居民收入、促进社会公平方面的作用还未得到有效发挥，遗产税、环境税、物业税、社会保障税等与居民生活密切相关的税收目前仍然处于空白，宪法中缺乏对纳税人权利的明确表述，税收立法全过程中纳税人参与难度大、参与程度低，纳税人的意见未引起立法者的充分重视。
