关于现行农地非农化收益分配模式的思考

      党的十八届三中全会提出“城乡二元结构是制约城乡发展一体化的主要障碍。必须健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。要加快构建新型农业经营体系，赋予农民更多财产权利，推进城乡要素平等交换和公共资源均衡配置，完善城镇化健康发展体制。”

      从这段有关城乡共同发展的内容我们可以看到国家对农村资源，尤其是对农村土地资源的再一次重视。虽然在十七届三中全会上提出了对农地非农化流转的改革方向，但是5年以来，农地流转依然存在诸多问题。特别是当前的城镇化进程，是由低成本的土地非农化推动的，而这种低成本是以牺牲农民利益为代价的，根本就不能保证公平的标准。我国现行的农地非农化收益分配模式，计划经济时代的色彩非常浓，无法满足农村集体土地改革的需要和被征地农民的农地非农化收益诉求，致使土地资源浪费严重、现行农地非农化收益分配发生了扭曲、被征地农民也无法公平分享农地非农化收益。本文拟对新型城镇化进程中现行农地非农化收益分配模式进行研究和分析，以期对推进农民公平分享农地非农化收益进程和节约集约利用土地资源有所裨益。

      一、现行农地非农化收益分配模式的主要特点分析

      (一)分配规则不公平

      我国《宪法》、《民法通则》、《土地管理法》和《农业法》等法规都有关于农村集体土地所有权的规定，但对农村土地所有权主体的规定并不明确。这些法律，将农村集体土地所有权规定为三级制的“农民集体所有”。这就是“村农民集体所有”、“乡(镇)农民集体所有”和“村内两个以上的集体经济组织中的农民集体所有”。也就是说，农村集体土地所有权的法定主体是三个级类的“农民集体”。但现行法律却没有明确规定“农民集体”作为土地所有权主体的构成要素和运行原则；没有明确产权代表和执行主体的界限和地位；没有解决“农民集体”与农民个人的利益关系。事实上，“农民集体”不是法律上的“组织”，而是全体农民的集合，是一个抽象的、没有法律人格意义、不能具体行使对土地有效监督和管理的集合群体。它是传统公有制理论在政治经济上的表述，不是法律关系的主体。我国现行法律规定，农用地不能自由转化为建设用地。这充分说明，我国事实上不承认农民是农地非农化收益分配的受益主体。现行的征地补偿额度是与市场无关的政策性价格，过于偏离土地的市场价值和农民的经济预期。

      (二)分配权利不公平

      根据我国相关的土地管理法规和政策，地方政府实际上是征用土地的审批者、使用者、管理者和受益者。在土地一级市场中，政府是唯一的土地需求方，而在土地的二级市场中，政府又是惟一的土地供给方，地方政府往往处于强势地位。近年来，政府用行政手段获得农民的土地，然后再用市场交易的手段去拍卖。在政府、开发商和被征地农民这三者的博弈中，被征地农民成了最大的利益受损者。以2005年武汉市农地非农化中的土地收益分配为例(见表1)。

      

      (三)分配机会不公平

      在土地非农化过程中，收益如何分配的原则制订者是国家，农地使用者没有发言权，只能被动接受。我国现行的征地程序存在着不透明、不规范以及监督机制不健全的诸多问题，是造成农民农地非农化收益分配不公平的直接原因。全国17个省农村土地使用权调查研究显示：8.4%的村民在征地前没有得到通知，44.6%的征地没有开听证会，72.6%的村在征地的补偿金额方面不会征询村民的意见。农地非农化项目从立项征地开始，到征地行为实施，各相关利益主体中唯独没有与征地行为有着切身利益关系的农民。事实上，村委会往往作为农民的代表参与征地全过程，农民个体往往被掩盖于农民集体组织的名下，而没有独立性。尤其在现实生活中，村委会的利益和村民的利益有时并不是完全一致的，村委会及其成员也会有“经济人”的偏好和行为选择，更何况有时村委会是受基层政府的委托而参与农地非农化活动。因此，广大农民基本上没有参与征地过程的真正机会，尤其是没有机会作为农地产权主体参与谈判、规则制定、收益分配等过程。

      (四)分配结果不公平

      目前，土地增值部分的收益是怎么分配的呢？包括农民的补偿在内，只有20%—30%留在村一级；而各种各样的公司，主要是各种城市的建筑公司、土地储备公司、开发区外商投资公司等，拿走了土地增值收益的大概40%—50%，最后就是地方政府拿走了20%—30%。在我国35个大城市的土地征收和出让过程中，政府和农村集体的收益分配比例严重失调，约为17∶1，最高的华北地区平均为28.1∶1，最低的华南地区也达到10.5∶1，农村集体潜在的经济福利受到严重损失。在落后地区，征收土地时农民利益集团得到33%的收入，县级以上政府利益集团得到15%的收入，而县级政府利益集团得到了52%的收入。2010年，全国土地出让金收入高达2.7万亿元，占当年地方财政收入的66.49%。据对河南省213户农户的调查，目前货币补偿是河南省被征地农民补偿的主要方式，并且一次性补偿24%，土地补偿金被政府截留的占60%以上。不少农民在土地被征后收入水平明显下降，对生存生活的担忧日益增加。另外，我国每年新增征地大约20×104(300万亩)，每年有200万至300万农民失去赖以生存的土地，全国失去土地、沦为“三无”状态的农民总数已经达到4000万—5000万人，远远超过下岗工人的人数。各级政府以其管理者的身份获得了增值收益的一部分，房地产开发商获得了增值收益的一部分以及土地的未来增值部分，而被征地农民得到的仅仅是现有耕作方式和技术条件下若干年的农地收益，基本上未获得任何增值收益。