改革开放以来，特别是党的十四大确立社会主义市场经济体制以来，我国财政体制改革取得了一系列重要成就，从1994年实行分税制到2002年完善分税制，逐步建立起相对稳定的中央与地方分级分税财政体制，较好地实现了提高“两个比重”、调动各地区发展积极性和促进基本公共服务均等化等改革目标；其后，根据党的十六大、十六届三中全会和十七大要求，财政体制改革继续深化，逐步在教育、卫生和社会保障等方面划分中央与地方财政支出责任，相应完善中央对地方的转移支付制度，财政体制的科学化水平得到明显提高，困难地区财政状况得到改善，整个国家财政保障和改善民生的力度逐年加大。但也毋庸讳言，我国财政体制改革进程本身的系统化程度颇显不足，现行财政体制中还存在许多突出问题，制约着财政资源配置效率和财政政策科学化水平的提高，从而对科学发展观的有效落实和国民公共福利的增加产生着阻碍作用，亟须通过科学、系统的顶层设计并组织实施加以解决。 党的十八大和新一届中央政府进一步强调以深化改革、全面建成小康社会、打造中国经济发展升级版和中华民族伟大复兴为目标，深化财政体制改革又迎来高扬风帆的难得历史机遇。问题是，如何树立科学的改革理念、如何找准财政体制“木桶”的“短板”、如何搞好深化改革的顶层设计和如何有效地推进实施。对此，理论界和实践部门近期已经发表了不少各具特色的论述，①本文拟就此再做些探讨，以尽匹夫之责。 一、必须以系统论观点把握财政体制及其深化改革的任务 财政历来都是国家行使职能的物质基础、调控手段和体制保障，财政制度科学与否直接关系到包括经济社会科学发展在内的国家治理效果、公共经济效率和国民公共福利。财政体制中弊端较多，势必导致财政资源配置和使用绩效低下、财政政策扭曲，从而严重损害公共经济效率，甚至影响到政权稳定和社会安定，古今中外都有许多类似的沉痛教训。所以，综观世界发达国家，无不高度重视财政体制的系统安排和动态优化。如上所述，我国对财政体制改革也是相当重视的，并且取得了很大成就。但据实而言，我们以前对财政体制及其改革的认识与把握是缺乏系统性的，国家层面对财政体制的设计方案多是只做中央与地方两层划分，而不是就全国各层级和横向各方面做出通盘安排。这种顶层设计上的缺失，导致了改革效果的减损，很多地方省以下至今没有实行规范的分税制就是一个明证。②目前，我国财政体制改革业已进入深水区，亟须在指导理念和思路上改弦更张，突出系统性和集成化，以破解深层次要害问题为突破口，致力实现整个财政体制的科学化和现代化。 为此，首先，应当用系统论观点认识和把握财政体制的内涵。③在此视角之下，财政体制作为一个国家内部公共财政活动责任与权力(以下简称责权)的配置规则体系，是包括一个基础环节和横向、纵向两大系列的复杂系统。所谓基础环节，即国家权力机构与市场活动主体(公民个人、家庭、企业和社会团体等)之间在财政税收方面的责权关系，国家权力机构与市场活动主体之间的财政责权边界应当切割得合理、规范、清晰。所谓纵向财政体制，是指一个国家不同层级政权机构或组织之间财政管理责权的划分，包括两个层次：其一，是各层级公共权力机构之间垂直方向的财政责权配置，具体包括财政支出责任划分、财政收入决策责权和财政收入归属划分、财政转移支付三个环环相扣的组成部分；其二，是同级行政机构内部纵向财政管理责权的划分，包括政府与其公共事务管理部门之间、各个公共事务部门与其二级三级预算单位之间财政管理责权的划分。所谓横向财政体制，是指每一层级政权机构内部立法、行政、司法机构之间以及政府层面财政部门与其他公共部门之间财政管理责权的划分。国家财政体制的这三个方面环环相扣、相互影响，其中哪一个环节不科学，都会对其他环节的科学化起到负面制约作用(齐守印，2002)。其次，要按照系统论原理统筹设计、整体深化财政体制改革。目前，我国财政体制中存在一些非常突出的短板，严重制约着财政体制乃至整个公共财政功能的发挥。按照“木桶原理”，由于“短板”尚存，其他方面再优，整体效果也会大打折扣。因此，唯有遵循系统论原理，对财政体制的内涵外延及其我国现状做系统分析，找出“短板”所在，针对问题做系统考量，方能提出完整系统的深化改革设计方案。 二、我国现行财政体制中存在的突出问题 就实现经济社会科学发展和高效公共治理的需要而言，我国现行财政体制中存在的大大小小问题很多，相比之下，最突出、最重要的“短板”有以下三块：一是公共财政责任边界的科学界定；二是横向财政体制，即财政责权在立法、行政、司法三大权力机构之间以及行政机构内部各个公共事务部门的科学配置；三是纵向财政体制的基础环节，即财政支出责任在各级政府之间正确而清晰的划分。④这三块短板之间也是紧密联系、交相作用的，是下一步深化财政体制改革需要破解的三大要害。 (一)财政配置资源与市场配置资源的范围界限不清 国家财政配置资源与市场机制配置资源的边界，即由公共经济与民间经济分界所决定的公共财政收支范围的科学界定，因其涉及公共财政责权整体范围的明确，历来是整个公共财政体制的基础环节。按照政府与市场之间的分工规律，国家财政责任的合理边界应当是解决单个市场活动主体不愿或不能解决的公共性问题，即市场机制配置资源“失灵”的领域；超过这一边界就是“越位”，达不到这一边界就是“缺位”。国家财政责任“越位”，就会限制市场机制配置资源的作用，挤压民间经济的空间，减损整个国民经济的效率，从而减损国民净福利。相反，国家财政责任“缺位”，应当由公共权力机构解决的公共性问题得不到解决，政府应当提供的公共物品和公共服务短缺，也会从另一方面减损国民经济效率和国民公共福利。
