1998年中国城镇住房体制改革以来，商品房价一路上涨，越来越脱离一般消费者的购买力，导致地方政府提供住房保障的重要性和必要性日益显现。公租房与廉租房、经适房一样，都是地方政府提供住房保障的重要手段和工具。上海作为中国最大和最重要的经济中心城市，无论是商品房价格水平的抬升，还是政府提供住房保障的具体措施，在全国都具有指标性意义。本文拟以上海公租房为例，从住房保障的基本原理出发，阐述公租房的市场定位，从而为矫正当前公租房市场发展的不良倾向提供一点借鉴意见。 一、住房保障与财政补贴 住房保障是市场经济条件下普通住宅商品价格超出一般消费者市场支付能力的产物。在标准的住宅市场供给模型中，住宅供给分普通住宅供给和优质住宅供给。普通住宅供给弹性较大，市场价格基本稳定在生产价格水平附近；优质住宅供给弹性较小，市场价格随市场竞购能力的变化而变化。这意味着：(1)在完全竞争的住宅市场上，普通住宅而不是优质住宅构成住房保障的物质基础，优质住宅数量有限，普通住宅供给量大，只有普通住宅才能满足所有人的居住需求；(2)由于住房保障的时间与普通住宅的存续时间通常是不一致的，因此一般消费者缺乏市场支付能力的普通住宅商品价格不仅仅是指普通住宅商品所有权价格，还包括普通住宅商品租赁权价格即市场租金，如果一般消费者能够支付普通商品住宅的租赁权价格，还不足以催生住房保障这一政府职能；(3)一般消费者的生存与发展需求包含但不局限于居住需求，因此一般消费者的市场支付能力不足不仅指自有支付能力的不足，还指总体的、长期的支付能力不足，即一般消费者不排斥通过借债或挪用其他消费支出可以暂时性地满足居住需求；(4)如果普通住宅供给弹性因为人为原因变小，导致普通住宅市场价格非正常地高于生产价格，这将使住房保障人群规模扩大，并且由于住房需求弹性较大，住房保障人群规模扩大的程度将高于普通住宅市场价格上涨的程度。[1] 至于普通消费者支付能力不足的原因，人们一般可以从三个方面寻找原因。(1)根据生产要素分配理论，在市场经济条件下，不同的消费者拥有的生产要素无论是种类、质量还是数量都是不同的，这决定了这些消费者在获取收入时必然存在差异，收入较低的消费者在住宅市场上就会出现支付能力不足的现象。(2)即使不考虑消费者拥有生产要素的差异，市场机制本身也有收入分配两极分化的功能。当市场条件不一样时，拥有相同生产要素的消费者一样会产生收入差别，于是收入较低的消费者还是会出现住宅市场支付能力不足的现象。(3)从劳动力顺利再生产的角度看，普通消费者的收入基本取决于其劳动力价值的实现程度，然而即便劳动力价值全部实现，也不意味着普通消费者能够支付普通住宅的市场租金，因为普通住宅市场租金中包含的绝对地租并不属于劳动力价值的范畴。[2]当普通住宅商品价格内含的绝对地租以垄断地租的形式出现，而不是竞争性地趋向于零时，普通消费者支付能力不足就表现得更为明显了。综合考虑上述三方面的作用因素，一般消费者在住宅市场的支付能力不足是一种非常普遍的现象。 因为居住需求是一种刚性需求，是维持普通消费者生存与发展的基本需求，必须予以满足，当消费者面对市场形成的普通住宅商品价格出现支付能力不足时，政府提供住房保障的基本内容就只能是弥补这种不足。政府可以在不改变普通住宅市场价格的前提下弥补消费者的支付能力不足，这是明补，如租金补贴；政府也可以直接降低消费者的租赁价格以弥补消费者支付能力的不足，这是暗补，如提供经适房或廉租房。然而无论是哪一种住房保障方式，只要它确实发挥了住房保障的作用，通过财政补贴帮助消费者克服住房市场的价格障碍就成为政府提供住房保障的基本内容，区别仅仅在于不同的住房保障形式，财政补贴程度可能存在差异。 二、公租房是住房保障的最佳方式 从公平的角度出发，政府提供住房保障不能出现溢出效应，即获得住房保障的消费者不能因为保障性住房的价值增值得到好处。从效率的角度出发，政府提供住房保障不能影响住宅资源的市场化配置，即市场能履行的职能应该交给市场去完成。这意味着政府提供的保障性住房，不但要局限于普通住宅，而且不能具有价值属性，换句话说，政府提供住房保障，仅仅是满足消费者对住房使用价值的追求，必须与住房的财产权无关，并且必须得到保障性住宅普通化的制度维护。由此观之，公租房应该是一种政府提供住房保障的最佳方式。 与廉租房相比较，公租房最大的优点是覆盖面广。租金低廉甚至为零是廉租房的基本特征。廉租房之所以将租金定得很低，与消费者极低的收入水平有关。消费者极低的收入水平，可能不是源于市场机制的作用，而是源于消费者根本不拥有任何生产要素(包括劳动力)，如脑力或体力上的残疾人、孤儿、被遗弃儿童、一贫如洗以及丧失劳动能力的老年人等。这些消费者的收入水平可能连最基本的吃、穿需求都满足不了，居住需求就更不可能在住宅市场上得到满足。在这种情况下，政府提供廉租房保障，租金自然就不可能定得很高，而只能根据他们的支付能力来确定，即有多大的支付能力，确定多高的租金水平，当完全没有支付能力时，租金水平就为零。然而，廉租房极低的租金水平，丝毫也不意味着廉租房的再生产成本很低甚至为零。事实上，廉租房的再生产成本与公租房并没有什么差别，这也就是说，廉租房保障，对政府而言是一种净支出，而且可能是一种负担非常沉重的净支出。廉租房的保障规模越大，政府的净支出规模越大，相对于有限的政府财力而言，廉租房的保障规模势必要受到严格的限制，这也是廉租房之所以通常局限在完全不具有劳动能力且收入水平极低的少数消费者身上的重要原因。与廉租房相比，公租房的覆盖范围要宽广得多，可以说，凡是买不起商品房但又不符合廉租房保障要求的消费者，都可以是公租房的保障对象。这是因为，与廉租房保障对象不同，公租房保障对象都是具有基本生产要素特别是劳动力的消费者。劳动力价值的内在规定决定了，既然居住需求是劳动力顺利再生产的基本需求，则满足居住需求的居住支出就应该构成消费者工资的基本组成部分。鉴于普通住宅商品价格中的绝对地租是一个不定量，而且在市场充分竞争条件下趋于零，这意味着劳动力价值的内在规定虽然不能使消费者有足够支付能力支付商品化住宅的市场价格，却可以确保消费者的工资足以支付劳动力再生产期间公租房的再生产成本(即农业地租、土地投资、建筑成本与平均利润之和，不包含绝对地租)。[3]公租房的再生产成本得到弥补，则公租房的供给限制相对于廉租房在很大程度上就得到解除，这是公租房覆盖的消费者规模比廉租房覆盖的消费者规模大得多的基本原因。同时，尽管公租房覆盖的消费者规模很大，但这些消费者的购买力都不足以购买包含绝对地租的商品化普通住宅，更不足以竞购包含级差地租的商品化优质住宅，因此政府提供公租房保障并不会影响住宅资源的市场化配置。
