住房问题强烈表现为关乎国计民生的重大现实问题。在我国工业化、城镇化快速推进的近10多年中，多数城市住房价格持续快速上涨，远超经济增长和居民收入增长，与“住有所居”和“房地产业发展”相关的各种矛盾和问题日益凸显，“房奴”、“蜗居”、“蚁族”与“房姐”、“房叔”、“房婶”并存的巨大反差和不公平感，刺痛着社会神经。住房制度问题已引出了多轮政府调控与改革措施，但经验教训仍待全面深入总结。在此背景下，迫切需要加强制度与政策的顶层设计，按照党的十八大报告提出的“建立市场配置和政府保障相结合的住房制度”，深化住房制度改革，加快构建以政府为主提供基本保障、以市场为主满足多层次需求的住房供应体系，促进房地产业的健康、可持续发展和社会和谐，满足全体社会成员“住有所居”之需。 一、我国住房制度改革的基本成效 总体来说，经过改革开放新时期的城镇住房制度改革，我国基本建立了与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度体系框架。城镇居民住房基本实现自有化和商品化。根据住房和城乡建设部提供的数据显示，截至2010年年底，我国城镇居民人均住房面积已经超过30平方米，家庭自有住房率达到80％以上；根据中国金融调查(CHFS)数据，2011年全国家庭自有住房拥有率为89.68％，城市家庭自有住房拥有率为85.39％。以商品房、限价商品房、经济适用住房、公共租赁房和廉租住房等结合构成的住房供应体系初步成型；住房多元化的投资、持续化的融资、专业化的生产和服务、市场化的交换、货币化的分配和多数社会成员家庭住房消费主要由市场调节的体制基本建立。住房制度改革使住房资源配置优化，住房扩大再生产持续实现，房地产业迅速崛起；城镇居民住房面积、住房质量和住房成套率显著提升；基础设施、公共服务和居住环境显著改善。作为配套改革重大措施之一，住房改革减轻了国有企业负担，促进了企业经营机制的转化；缓解了财政沉重的投资建房和维修管理费用；撬动了住宅需求和住房投资，带动了国民经济的发展，增加了政府财政收入。 二、中国住房政策和市场调控面临的困境：相关因素与问题分析 近年来，随着市场房价水平持续快速攀升，房价/收入比走高，越来越多的进城务工人员和不少城市“收入夹心层”人员难以从市场上获得“承担得起”的住房。而一轮比一轮“严厉”的房地产宏观调控，却被社会指责为“空调”，不仅让很多民众继续“望房兴叹”，也有损政府的公信力。住房市场的供求矛盾、特别是带有结构性特征的住房可支付能力的社会分层和社会矛盾问题随之加剧，房地产市场秩序紊乱，社会成员的不动产配置状况两极分化，威胁社会公正，影响社会安定。 影响住房价格与住房不动产配置的，不仅有房地产市场供需变动的短期因素，而且还有影响供需力量的长期、综合因素，包括城镇化、社会分配差距拉大、房地产过度金融化、土地供应机制和不动产溢价的调节机制等。从某种意义上来说，我国住房制度改革和房地产市场调控中的困境集中而典型地映射了我国经济转型和社会变迁中的深层次、综合性、全局性的矛盾和问题。 (一)城镇化因素 根据国家发展改革委主任徐绍史2013年6月27日向全国人大常委会做的《国务院关于城镇化建设工作情况的报告》，改革开放以来，我国城镇化率年均提高1.02个百分点；2000年以来，城镇化率年均提高1.36个百分点。过去30多年，城镇化率从1978年的17.9％上升至2012年的52.57％，已与世界平均水平大体相当。根据世界各国城市化的一般规律可知，当前我国仍处在城镇化率30％～70％的快速发展期。新型城镇化的核心问题，是要有序推进农业转移人口的市民化。据公安部统计，2010－2012年，全国农业人口落户城镇的数量为2505万人，平均每年达到835万人，再加上并不落户但却在城镇常住和工作的流动人口，这一部分社会成员的住房需求十分庞大。未来20年至30年，估计我国的城镇化率仍将保持年均1％左右的增长速度，相当于每年平均约有1400万农村人口转移至城市。目前城镇人均住房面积为35平方米左右，假定新移民人均住房面积需求较低——平均为30平方米，则为满足这些新移民居住的住宅面积将年均达到4.2亿平方米。以住房套均面积70平方米估算，则每年城镇住房新增需求要达到600万套，这还不包括原有城镇居民的改善性住房需求。 新型城镇化对住房政策体系提出了新的挑战：首先，“住有所居”对住房保障目标与重点具有深远影响。“住有所居”首先强调的是保障中低收入群体的居住权利，而不是住房产权。其次，社会和谐的城镇化对住房保障客体及保障房布局等提供了更高要求。在住房方面，社会和谐的城镇化主要体现在要解决农民工住房问题与促进不同收入阶层在社会层面的混合居住等。再次，提高城镇化质量对保障性住房周边的公共基础设施提出了同步要求。城市的本质内涵是使人们生活更加美好，宜居成为新型城镇化的客观要求，而为低收入群体创造一个宜居的住房环境，特别是对保障性住房相关的周边公共基础设施建设，已成为政府完善住房保障工作的重点内容。这些都可归于公共财政必须推进的“基本公共服务均等化”的重要内容。
