财政体制改革的制度匹配：解析路径转换与模式再造

       财政体制关系到中央与地方各级政府的利益安排，对调动中央和地方“两个积极性”具有重要影响，为国民经济调控奠定了经济基础，使经济发展具备长久充分的动力源泉。财政体制安排事关中央和地方各级政府的财政汲取能力和财政服务能力，是现代国家构建的必然要求，是“国家成长之财政逻辑”[1]的体现。享受公共品是公民享有的一项基本权利，而财政体制改革的合理性将直接影响各级政府的公共品供给水平与供给结构，从而使财权与事权相匹配。财政体制这种“一体多面”的特点决定了财政体制改革是一项与整个国家经济发展、民主政治发展等相联结的“顶层设计”。财政体制改革应提升到制度、体制与机制建设层面，进行全面设计，统筹规划。

       现阶段，由于我国的财政体制不健全，横向民主监督制约乏力以及经济增长政治晋升激励，使得财政体制本有的促进公共品有效供给的功能受到制约，加之在市场化改革的背景下各级政府独立利益主体地位的强化使财政体制逐渐异化为地方政府实现自身利益诉求的工具，由此引发的不良经济社会效应也日益突出。新时期推进财权与事权相匹配，构建良好的财政体制，为整个经济社会发展提供“扶持之手”，对我国中长期的改革和发展具有重大意义。

       一、财政体制改革的分析框架

       分析财政体制，应从公共品的特性及层次性入手。财政体制改革的目的在于协调好财力、财权与事权的关系。

       (一)公共品层次性与财政体制的衍生

       如图一所示，公共品具有受益范围的地理空间差异，如国防的受益空间是整个国家，而火灾防护、娱乐设施等公共品的受益空间仅限于特定辖区，所以，公共品分为全国性公共品与地方性公共品，这也是经济学中财政分权理论的起源。[2]由于选民偏好、信息收集与规模经济和外部性等因素的约束，不同层次的公共品由不同层级的政府提供符合供给效率的内在要求，也满足经济学中“成本—收益”对称的原则，因此，为有效供给公共品，政府应分成不同层级，除中央政府外，还应有省级政府和基层政府。为实现公共品的有效供给，每一级政府都应具有一定的事权、财权和财力，即“一级政府，一级财政”，这便形成了现实中的多级财政体制以及财政体制的存在。

       (二)财政体制的运行目标

       财政体制运行的直接目标是协调政府间财政关系，其终极目标是实现公共品有效供给，满足公共需要。由于现实中的事权划分呈现“正金字塔”形，而中央政府出于政治稳定与经济发展等目标在财权划分上往往呈现“倒金字塔”形，从而越是到基层政府“事权财权倒挂”问题就会越突出。此外，一级政府提供的某些公共品其受益空间并不仅仅局限于本辖区，外部性的存在会使得公共品供给出现“成本—收益”非对称，衍生公共品供给中的“免费搭车”。如果外部性得不到有效矫正，最终结果就是公共品供给陷入“囚徒困境”。因此，为实现公共品有效供给，中央或上级政府应予以财政转移支付，弥补财权财力与事权不匹配，激励和增加具有外部性公共品的供给数量，从而最大程度提高整个社会的福利水平。

       如图二所示，一级政府在按照财政体制规定承担一定事权的同时，也会获得一定的财权，从而形成自主财力，而对于地区间因经济基础和税源差异造成的纵向和横向财政差距，中央

       a.私人产品 b.娱乐设施 c.火灾防护 d.司法制度 e.教育 f.国防

       图① 公共品层次性划分

      

       图② 政府间财政关系的协调目标

       注：该图是在张永生(2008)基础上经过修改绘制而成。需要指出的是，事权并不完全等同于财政支出责任，用财政支出责任来反映事权，其优点就是便于衡量；此处的“＝”不是完全相等，而是表示匹配。

      

       图③ 1990～2011年地方财政收支比与中央财政支出比重(％)

       数据来源：《中国统计年鉴2012》。

       二、我国的财政体制：“财力之维”的逻辑困境

       这里对我国现行的财政体制进行考察分析，并剖析“财力之维”的现实困境。

       (一)现行体制考察

       从收入一侧看，分税制改革改变了财政包干制时期财政收入上的“弱中央、强地方”格局，1994年，中央财政收入占全国财政收入的比重由1993年的22％跃升到55.7％，地方财政所占比重由78％下降到44.3％，中央政府实现了财力集中的目的。特别是2003年中央所得税分享改革、2006年农业税改革以及当前正在进行的“增值税调整”三次重大的财税体制变革，财权进一步向上集中，地方财政一般预算内财权逐渐萎缩，地方财政自主性日益下降。

       从支出一侧看，分税制改革并没有改变事权(支出责任)在中央和地方的划分格局。由于行政体制的隶属关系，事权可以逐级下放，导致最终的事权落实全部或大部分在县乡财政，致使基层财政支出压力不断增加。从图三可知，中央政府承担的支出责任比重不断下降，由1990年的32.6％下降到1996年的27.1％，之后虽有5年时间的短暂回升，但是从2001年开始中央支出责任比重快速下降，由30.5％下降到2011年的15.1％。与中央事权大量下放相对应，地方政府支出责任不断上升，自1994年以来，地方政府一般预算财政收入所占比重基本上处于45％的水平，而承担的一般预算支出比重逐年增加，由1994年的69.7％提高到2011年的84.9％，增加了15.2％，年均增长0.84个百分点。