农地产权问题是中国“三农”的核心问题。目前学界普遍认为中国农地产权问题的症结在于“产权虚置”。尽管学界对“产权虚置”概念尚没有统一界定，但是学者表述的涵义本质一致：如“名义上人人都是所有者，而实际上人人都不是所有者”(薛家骥，1990)；“名义上有个产权的归属主体，但现实中却找不到或者说难以找到行使主体”(王磊荣，2008)。由于农地产权虚置的形成涉及积重难返的农地产权变革的历史痼疾、政府长期以来土地行政的政策惯性和社会精英及农民已有的土地意识形态造成的思维定势，导致解决农地产权虚置问题纠结而又复杂。因此，本文借鉴经济学有关“产权明晰”理论作为分析支点，并沿着学界近年来对农地“产权虚置”研究的最新进展，本着现代市场经济对要素资源优化配置的终极要求，对我国农地产权虚置的表现及其影响进行深度剖析，对解决农地产权虚置面临的现实障碍进行梳理与澄清，进而提出解决农地产权虚置的政策路径选择，以此拓展学界对农地产权问题研究维度，为政府进行农地产权制度规制提供有益参考。 一、农地产权虚置的表现及其影响深度剖析 1.城乡地权主体二元分隔转化导致农民地权利益宏观面虚化 农地产权宏观面虚置是由城乡地权主体二元分隔转化带来的。《土地管理法》第二条明确我国实行“土地社会主义公有制，即全民所有制和劳动群众集体所有制”；《宪法》第十条、《土地管理法》第八条对此进行具体区分，即城市市区的土地属于“国家所有”，农村和城郊土地，“除由法律规定属于国家所有的以外，属于农民集体所有；宅基地和自留地、自留山，属于农民集体所有”。这表明我国实行了城乡两种不同的土地制度。表面上看，两种不同公有制形式的土地产权主体是平等的，但实际上由于权利内涵不同使两者泾渭分明的区别开来。如“非农建设”，《农地承包法》规定：农地承包后“未经依法批准不得将承包地用于非农建设”，《土地管理法》则要求：必须办理“农用地转用审批手续”；而城市土地就不存在这种约束。说明城市土地可以直接进入市场，而农地只能农用，不能直接入市。当两种不同公有制形式的土地在各自处于静止状态时，虚置问题不容易产生。而一旦农地非农转化或城市(镇)化动态转移时，农村集体土地便会遭到利益虚置的后果。这一点在《宪法》第十条、《土地管理法》第二条即可管窥。“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”。这里有两个问题：一是代表征地主体的“国家”实际难确，既可以是不同层级的基层政府，也可以是国务院。二是农地非农转化，农民获取的是补偿价值，而不是市场价值。其问题实质就是，国家垄断了农地一级市场，代表“国家”的不同主体可以分割土地市场价值，农民获取的只是征地补偿价值的一部分，且补偿多少取决于政府的仁慈和与农民的博弈。 2.集体地权主体多元难确，农民地权利益遭到横向面分割 农地产权横向面虚置源于“集体”主体多元含糊。目前法律对农村“集体”界定非常模糊。《宪法》笼统界定为农地“集体所有”；其他法律界定为两个层次的集体，即“乡(镇)”或“村”两级“农民集体所有”。具体将“集体”落实到哪个主体，《民法通则》指“农业集体经济组织”或“村委会”；《土地管理法》和《农地承包法》指“村集体经济组织”、“村委会”和“村民小组”。过去的“农村集体经济组织”早已名存实亡，而现有合作经济组织或合作社的随意性与临时性决定它不可能成为地权主体，而对农地拥有决定审批权的县级政府与具有执行权的乡(镇)政府和村委会成了事实上的主体。农地产权主体多元含糊，实质上强化了“集体”代理者政府及其干部或地方强势力的权力，方便了他们以“集体”名义对农地产权利益进行有利于自己的层层分解，从而侵占农民的土地权益。据学者对土地纠纷案的调查统计，被告方涉及乡镇以上政府及领导干部占65％左右，涉及村支部及村委会干部占23％左右，涉及开发区、房地产公司的占12％左右(于建嵘，2005)。由于行政主体拥有压迫者的力量，在公权力的强大压迫下，求助于政府与法院进行维权的大门时常关闭，在状告无门的情况下，农民只有采取消极对抗方式，从最初拉横幅静坐、堵路维权，发展到自杀自焚，最后到暴力对抗，甚至掀翻烧毁警车，刺杀拆迁官员。个体对抗与群体冲突的极端维权方式高潮迭起，每一次抗争大多以农民权利方的失败而告终。 3.地权四至边界模糊与被规模化股份虚设导致利益流失 首先，农地产权边界确定不区分地理属性。我国土地产权确定是笼统规定，但我国土地地理特性纷繁复杂，产权确定应该符合这个特性。如山区、丘陵等土地适宜细分给“私人”，水塘、生态林等地最好界定为“共有”。如果不进行这种区分容易产生外部性问题，如林权改革，在赣南宁都某镇砍伐越发严重，而在闽西长汀某镇则更好地保护林地资源①。其原因在于前者是将边界本已清晰的山体均分给若干个家庭，而后者是将边界清晰山体分配给单个农民家庭。前者负外部性大，后者负外部性小。其次，农地产权证书对四至(东西南北)边界的设定模糊。目前《农地承包经营权证》对四至边界的区分多以“渠”、“路”、“沟”、“村庄”和“水塘”等为标志。这些标志物会由于城镇扩张、土地整理、公共设施、农田水利等建设发生变化，随着时间推移和代际更替，原有定性的标志记忆日益模糊并逐渐淡忘，以至于埋下地权纷争的隐患。如今农村中“先占先有、谁占谁有、不占没有”的争地行为不断，引发的“口水战”、“肉搏战”和“白刃战”使村民关系疏远，邻里反目成仇，甚至不惜对簿公堂。其三，被规模化后土地利益虚化。被规模化后原有的土地边界彻底消失，代之而起的是虚拟的股份土地，除了仅有的部分收益权外，农地的决策权、经营权和分红支配权都不能充分行使，如北京龙家务村出租土地200多亩，年底给村民分红每人100元，扣去相关费用，到手只有55元。村民分得的红利仅占全村实际收入的2.6％(董伟，2004)。随着大量农民工进城，政府推动规模经营的意愿攀升，随之而来的农民土地利益虚化也会激增。
