1994年的分税制改革，促进了全国统一市场的形成，为我国经济的持续增长创造了条件；提高了中央财政收入占全国财政收入的比重，增强了中央的政治控制力，为国家的长治久安奠定了基础。分税制改革的成果要充分肯定并长期坚持。然而，分税制改革只是搭起了中央与地方财政关系的框架，并不意味着我国财政体制改革的终结。毋庸讳言，分税制来自于西方，在西方发达国家的长期实践中，与其政治基础和社会环境之间经过长期相互磨合、相互适应、相互兼容，进而实现了相互促进乃至相互完善。由于政治制度、治理架构、问责机制、社会条件等方面与西方国家存在诸多差异，我国在引进分税制的同时无法引进与之兼容的运行环境，适合中国国情的配套机制又未随之建立，因此，我国的分税制财政体制日趋走向过度“层级”化，与全面建成小康社会的要求不相适应，进一步改革现行财政体制是大势所趋。 一、两个基本概念的界定 层级财政体制与辖区财政体制作为本文涉及的两个基本概念，对其内涵予以界定是必要的，也有利于理解后面的分析。 (一)层级财政体制 层级财政体制是针对现行财政体制的运行特征提炼出来的一个概念，其含义是指过度重视本级而轻视辖区责任的财政体制。这是由于过度层级化造成的，分税变成了分家，各个层级政府在财政上只注重本级财政，而对其辖区内各级财政的状况基本上视为“分外”之事。分级吃饭，各吃各的饭，是财政联邦主义体制的典型特征，但与我国的治理架构和社会条件不吻合，在没有配套构建相应的财政问责机制的情况下，导致财政分权演变成分家，地方财政不能有效履行对辖区的财政责任，这使现行财政体制趋于过度层级化、平面化，其缺陷日渐凸显。 层级财政体制具有三个基本特征：一是以本级财政利益为中心。各层级财政成为利益主体，各级政府都以本级财政利益为中心，并利用政权架构中的优势，从上截留财力，向下集中财权，只对上负责，不对下负责。二是以本级财政预算平衡为目标。通过税种划分的方式实现本级财政平衡的目标，各层级政府从自身利益出发，在分税时留大弃小，留易弃难，政府层级越低，财政压力越大。三是以本级财源开发为依托。各级政府以“本级经济”为基础，包括本级的财源、税源、资源和资产以及本级的各类产权，通过发展本级经济开发本级财源，以扩大本级财力。 在行政上委托代理和下级服从上级的条件下，上级拥有的财政权力大而责任小；下级拥有的财政权力小而责任大，这使各级政府的财政权力和财政责任不对称，从而造成了政府层级越低，其财力与事权越是不对称的局面。2005年之后，这种状况有所缓解，但缺乏体制保障。 (二)辖区财政体制 辖区财政体制是指在政府间财政关系中，各层级政府不仅对本级财政负责，而且对辖区内的各级财政状况负责的一种体制安排。通过构建中国特色财政责任与问责机制，使现行分税制财政体制逐渐克服因分级吃饭而过度注重本级财政，轻视辖区财政责任的倾向，实现各级政府的财政权力与财政责任对称。辖区财政体制以科学发展观为指导，以构建中国特色财政责任与问责机制为手段，以全面建成小康社会为根本目标，进而使分税制走向完善而实现中国化。 辖区财政体制具有三个基本特征：一是以辖区的整体财政利益为中心。这意味着本级财政利益和辖区内各级财政利益形成一个整体，既分级吃饭，而又不是分家各顾各，本级对下级财力与事权是否匹配负有最终责任。二是以辖区财政预算整体平衡为目标。既有各个层级财政预算的平衡，又有辖区作为一个整体的财政预算平衡。只有这样，才能真正实现各级政府的财力与事权相匹配，避免辖区内纵向的和横向的财政能力失衡。三是以辖区整体的财源开发为依托。辖区内各级政府的财源、税源应以辖区内经济的整体发展为依托，而不是强调各级政府的本级财源和本级税源。只有形成整体的有差异的均衡发展，辖区内各级政府的财权才能获取充足的财力。而层级化的财源结构往往会使一个地区的经济结构扭曲，辖区内的发展差距拉大。 通过每一级政府的辖区财政责任，可以形成一个内在的责任链条，使各级政府之间的分工自动地连成一个协作的整体，避免财政分级变为分家所导致的不良后果。 (三)二者的逻辑关系 层级财政体制和辖区财政体制实质上都属于分税制财政体制，只是二者适用于不同的条件。层级财政体制的适用条件是：各级政府都有独立的决策能力和独立的执行能力，在事权划分上不存在“上级决策，下级执行”，即没有行政上的委托代理，各级政府都是直接向辖区居民负责，不同层级政府的事情都是本级政府自己做，无须假手下级政府，各自直接向居民提供不同的公共服务。这种体制的深层政治基础是以宪法为纽带的政治分权和地方政府自治。而辖区财政体制的适用条件是：行政分权基础上的委托代理，即中央政府缺乏独立执行能力，除军事、外交之外的任何决策都依赖于各级地方政府的执行。财政既分层级，实行分级财政，但又不完全独立，上级对下级财政状况负有责任，保障辖区内各个政府和各级政府都能有效履行其职能。 层级财政体制是各级政府平行分税的体制，事权、财权一旦划分清楚，以法律形式确定，各吃各的饭，下级财政即使出现危机，上级财政也不轻易援手相助。辖区财政体制是上级包含下级的立体分层分税体制，层级财政总是从属于辖区财政之内，因而不是平面的而是立体的分级财政。我国分税制主要表现在中央与地方之间财权的划分，但地方不具有税收立法权，而且地方内部各级政府间是否分税，视经济发展水平、生态脆弱性程度等具体情况而定。建立辖区财政体制的目的，就是继续完成1994年分税制改革没有完成的任务，使分税制更适合于我国的治理结构和经济社会条件。
