一、引言 分权改革是中国改革开放取得重大成就的关键因素，中央政府通过财政分权制度的实施，激发了地方政府发展经济的动力。1994年的分税制改革明确了中央与地方财政收入的分享比例，此后中央财政收入比重维持在相对稳定的状态，用中央财政收入比重衡量的财政分权程度也相对恒定。但在省级层面上，按照人均各省本级财政支出占总财政支出或者人均各省本级财政收入占总财政收入的比值衡量的财政分权程度，不同地区间却存在较大的差异，省内的财政分权更是千差万别[1]。 传统的分权理论通常把财政分权视为一个外生变量，考察分权对经济增长、经济波动等因素的影响。最近的一些文献也开始将视角转向研究财政分权的决定因素，但对政治结构对分权的影响还未考虑。然而，在很多情况下分权并没有绝对的对错，它需要与其他政治、经济、社会因素进行互动才能发挥正面效应[2～3]。 对于中国财政分权省际差异的原因，国内学者进行了一些研究，但文献很少。张光发现省内收入划分制度安排是解释财政分权省际差异的最有力因素[1]。吴木銮和王闻基于1995～2006年的面板数据，采用固定效应和两阶段最小二乘法的估计方法来研究省内分权的决定因素，发现财政依存度、人口密度和外商直接投资的份额与分省财政支出分权呈显著负相关关系[3]。 纵观国内外文献，在对财政分权区域差异的解释中，对于政治结构的影响还未考虑。而这一因素对财政分权的影响可能是至关重要的，因为财政分权在一定程度上是中央与地方政府在收入分成比例上的划分，是中央政府与地方政府博弈的结果。 1990年正式实施的官员异地交流制度作为中国政治体制改革的一部分，不断改变着中国地方政府官员的构成。这种变化对财政分权有什么样的影响？本文以官员异地交流制度作为切入点，以制度的正式实施为研究起点，考察地方政府官员构成的变动对财政分权带来的影响，尝试对财政分权的区域差异进行解释。 二、经验事实与研究假说 (一)中国省级官员构成的变动趋势 1990年7月中共中央颁布《中共中央关于实行党和国家机关领导官员交流制度的决定》，官员异地交流被正式制度化。随着官员异地交流制度实施力度的不断加大，异地任职的官员在地方政府中的比例不断提高。 对地方官员结构的衡量，本文选取历年各省、自治区、直辖市党委常委(以下均简称省委常委)成员中异地交流官员的比例(rate)。为什么选取这一机构的成员组成情况呢？党的地方各级委员会的常务委员会，在委员会全体会议闭会期间，行使委员会职权①，是地方政治核心和最高决策机构，决定着省内的重大政治经济决策。 本文共采集了29个省、自治区、直辖市(不含西藏与重庆)1990～2006年省委常委的组成人员情况，数据来源于历年的《北京年鉴》、《上海年鉴》等地方年鉴以及中华人民共和国中央人民政府网(www.gov.cn)和新华网(www.xinhuanet.com)。数据处理过程依据省委常委的任职经历。 将省委常委分为两类：一类是由本地提拔起来的官员，或者在本地长期任职并超过10年的官员，称之为“本地官员”；另一类是由中央机关下派，或者由其他省份调任过来，并在该地任职短于10年的官员，称为“交流官员”。另外，来自军区的军区政委或司令员视为交流官员。此外，还有几点需要特殊说明。 一是关于省委常委在任时间的确定。省委常委组成人员开始进入常委会名单的时间，通常都不是某年的一月或者十二月，而是在年中的某一月开始的；并且常委会组成不断变化，每年都会有人员的更替。为了便于处理，采用某一时点上省委常委的人员构成情况，通常采用历年年底在任的常委。上述年鉴中一般也采用这样的统计方式，但也有例外，如江西省2006年省委常委人员组成采用当年8月31日的在任名单。 二是在计算中央官员的比例时，考虑到省委书记与省长在决策过程中话语权更为重要一些，进行了权重处理，给省委书记与省长的表决权为2，其他省委常委表决权为1。此外，由于海南省建制较晚，原隶属于广东省，早期从广东调任的官员认为是本地官员。 计算历年各省省委常委组成名单中交流官员的比例，以此反映官员异地交流制度的实施力度。1990～2006年共采集了29个省、自治区、直辖市6138个省级层面常委职位的任职情况。根据上任前的任职背景，17年间共1949个常委职位是由异地交流官员担任，并随着年份的变化较大。1990年，只有78个常委职位由异地交流官员任职，仅占全部常委人员的26.4％(实际人员数量比)；而到2006年这一数字增加为162人，占常委人员总数的42.4％，表明官员异地交流制度实施以来交流官员在地方官员结构中的比重不断提高，发生了较大的变化。 异地交流官员比例的变动存在以下几种趋势：(1)不断提高型，代表性省份有河北、吉林、黑龙江、安徽、甘肃等；(2)较为平稳型，包括内蒙古、上海、湖北、湖南等；(3)不断下降型，包括海南、青海等。 另外，直辖市异地交流官员的比例普遍处于较低水平，平均比例还不到30％；比例始终在40％以下的省市有上海、广东、山东、四川、新疆等地，尤其是上海，多数年份在20％以下。
