分税制财政体制改革二十周年即将到来之际，新的财政体制改革又要起锚远航了。尽管这次改革不像二十年之前那样是对原有体制的革命性变革，而是对现有体制的进一步完善，但是其改革的意义同样重大，改革任务可能更为艰巨。因此，这次改革更应该积极总结分税制改革的经验和教训，并结合当前国际国内经济形势的深刻变化，大胆探索财政体制改革的规律，以使改革目标能够顺利实现。 一、改革的实质要把握 财政体制改革的实质是利益关系的调整。如果把财政体制改革仅仅看作资源配置问题，显然没有认识到财政的政治属性，只是看到了财政的经济属性，也就是只算经济账而忽视了政治账。政治的简洁定义就是“以公权力保障共同权利并实现共同利益”，政治学的核心问题就是共同利益的实现与保障。相应地，不妨给财政下一个简短的定义，即“通过利益关系的调整实现国家的政治控制力”。财政的这个定义是从其政治属性的本质进行界定的。因为无论是财政的收或支，都要触及相关利益关系：向谁收？收多少？支给谁？支多少？财政收支本身就是利益关系的调整，就是旧的利益格局的打破和新的利益格局的形成。事实上，财政体制改革都是通过利益关系的调整入手的，也是通过利益关系的调整实现的，改革的根本目的也是形成新的利益格局，并且，当新的利益格局不再适应形势的需要、越来越阻碍生产力发展的时候，又要通过调整利益关系而对财政体制进行改革。所以，如果把财政体制改革的主线和落脚点放在资源配置方面，至少是忽视了改革的实质，这就是只看到财政的“财”的一面，而丢掉了“政”的一面，这会造成对改革的困难程度估计不足，改革的着力点和攻坚方向就可能定位不准，从而使改革不能做到有的放矢。更为重要的是，有可能使财政体制改革不能得到最高层应该给予的强有力的支持。另外，还有一点必须澄清，财政的“政”的一面，并不是政治体制的“政”，并不是要你触动现有政治体制，也不是要你推动政治体制改革，如果那样认识财政的政治属性，则是大错特错了，其实，财政的“政”是为实现国家的政治控制力服务的，并通过利益关系的调整体现国家的政治控制力，也就是为保障国家的政治控制力提供财力支撑的，这就是“财政乃庶政之母”的原意。 近年来，财政体制改革年年提，社会各界都提，大小事都与财政体制改革挂钩，为什么进展甚微，或者说迟迟没有启动呢？根本原因还是对触动现有利益格局的信心不足，准备不够，把握不大。潜意识里还是利益关系的调整问题。所以，无论公开承认与否，财政体制改革的实质就是对现有利益关系的调整，就是要打破现有利益格局。这些利益关系涉及中央与地方的关系，国家和企业的关系，国家和个人的关系，其中主要的是中央和地方的关系。 二、改革的目标要明确 有的放矢是财政体制改革成功的基本前提。财政体制改革产生的影响是战略性、全局性的，涉及各方面利益关系，牵一发而动全身。经济社会中涌现出来的各种问题都可能要求改革财政体制，以求达到局部目标。然而财政体制又是相对稳定和规范的，财政体制一旦形成之后就不能因为局部或临时目标而经常发生变动，因此，财政体制改革的目标设定，要紧紧围绕那些能使财政体制改革服务于国家的战略目标的实现，或者对破解目前经济社会中的重大难题和障碍起到至关重要作用的领域。 目前财政体制改革的目标主要是两个：一是破解土地财政的难题；二是全面建成小康社会。前者是改革的短期目标和暂时目标，后者是改革的长期目标和根本目标。之所以把破解土地财政列为财政体制改革的目标，是因为目前房价的影响已经远远超出经济本身的范围，至少牵扯到地方债务、城镇公共产品供给的可持续性、实体经济的健康发展、经济结构的调整和升级等。可以说房价连民心，而民心系稳定。目前一线城市房价飙涨，交通拥堵，空气严重污染，而人口仍不断涌入，三、四线城市空城现象逐渐增多，甚至长沙等省会城市也加入到空城名单之中，这表明土地财政问题已经到了不解决不行的地步，所以财政体制改革无论如何不能回避土地财政问题，必然要把破解土地财政问题作为财政体制改革的目标。然而，从财政体制改革的长远目标和根本目标来看，土地财政的分量稍嫌不够，更应该把全面建成小康社会作为目前财政体制改革的根本目标。因为全面建成小康社会的目标涵盖经济、政治、文化、社会、生态文明，体现了中国特色社会主义“五位一体”的总体布局，是全党和全国人民2020年之前的中心工作和核心任务。 财政体制改革的这两个目标之间并不存在冲突关系，反而是一种因果关系，破解土地财政难题能够有力推动全面建成小康社会这一根本目标的实现，甚至可以说前者是后者的必要条件。这是这次改革的有利条件，可以使我们集中全力先破解土地财政难题，必要时可以“集全党之智，举全国之力”，抱定必胜信念而予以彻底解决，这一难题破解了，必将为全面建成小康社会提供坚实的经济、社会和政治基础。 三、改革的国情要重视 人类文明发展到今天，足以为任何一国的改革提供可资借鉴的政治、经济或社会等制度范本。如果盲目排外而自我尝试，那么制度的试错成本太高，一定意义上是不可行的，因此大胆借鉴国际上的成功经验就成为财政体制改革的必要手段。 然而，借鉴人类文明的成果要兼顾中国国情，这既有成功的经验，也有高昂的代价甚至是血的教训。仅以分税制为例，尽管分税制改革取得了很大成功，但是由于分税制来自于西方，在西方发达国家的长期实践中，与其政治基础和社会环境之间经过长期相互磨合、相互适应、相互兼容，进而实现了相互促进乃至相互完善。由于政治制度、治理架构、问责机制、社会条件等方面与西方国家存在诸多差异，我国在引进分税制的同时无法引进与之兼容的运行环境，加之适合中国国情的配套机制又未建立，因此，导致分税制逐步层级化(各级财政顾各级，而不负全辖区责任)。这进一步表明，我们的各项改革在借鉴国外先进经验的过程中，要重视制度的原生运行环境和配套机制，要重视这些原生运行环境和配套条件与中国的现实差距，并重视构建中国的相应机制，即实现制度引进的中国化。
