新中国成立初形成的城乡二元分治管理制度，导致了中国严重的城乡分割，阻碍了城市化进程。进入20世纪90年代以来，人口流动已成了社会经济发展的常态，传统户籍管理制度在提供人口登记和管理功能中已“捉襟见肘”；与户籍相挂钩的身份、社会地位以及其他社会经济权利和福利使得社会不公平性凸显，产生和加剧了城市“新二元结构”。户籍制度改革牵动着每一个人的神经，它不仅涉及一个人的生存权，更涉及一个人的发展权，城乡二元户籍制度已成为中国统筹城乡发展的制度性障碍。 一、城乡二元户籍制度的历史沿革 户籍管理制度是人类社会形成以来的一种伴生制度，也是传统社会下资源分配与人丁税收管理设置下的一种重要制度，它形成于春秋，定型于秦汉。中国的户籍制度已实施了3000多年，从商代的“计民数、登人”到西周“都、鄙”的分城乡人口统计，再到秦代的“户籍相伍”、汉代的“编户齐民”，至此，具有丰富内涵的户籍制度即已基本成型。它将户口、土地、赋税等紧密地联系在一起，之后一直为历代王朝所沿用。在民国时期，随着现代文明的兴起，城乡经济开始出现严重差别，这又促进了城乡二元社会的形成。新中国的户籍制度起源于1951年《城市户口管理暂行条例》，从政务院1953年出台《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，到1957年出台《关于制止农村人口盲目外流的指示》，农民进城由“劝阻”演变到“制止”；从民国初《临时约法》到1954年中华人民共和国第一部《宪法》颁布，明文规定的公民“居住和迁徙自由”被逐步剥夺。1958年《中华人民共和国户口登记条例》正式以法律的形式对人口流动作了明确的限制规定，该条例规定除了升学、招工招干、参军等情况外，公民从农村到城市的迁徙一律受到严控。自此，城乡二元户籍分治制度在新中国诞生。1977年国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》首次提出严格控制“农转非”，这标志着户籍制度成为城乡人口流动的主要壁垒，城乡二元户籍制度最终确立。 改革开放后，为了适应市场经济的发展要求，有关限制人口流动的政策逐步得到放松。1984年国务院出台《关于农民进入集镇落户问题的通知》，第一次放松了“农转非”的限制，允许“自理口粮”进入城镇落户。1992年公安部发出通知，决定在城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。接着在1993年全面放开粮油市场，取消粮票，尔后1994年取消以商品粮为标准的农业和非农业户口划分，取而代之的是以居住地和职业划分的农业和非农业人口，并建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的人口登记制度。进入新千年以来，在统筹城乡发展的背景下，从中央到地方掀起了户籍制度改革热潮，然而从改革进程看，远没有我们想象的那么乐观，过去10多年人口从农村到城市的大规模流动并没有带来户籍制度改革的根本性突破。 二、发达国家人口管理与中国户籍制度改革实践 合理的人口流动是市场经济发展的内在要求，改革开放后以市场为导向的经济体制改革，加速了人口的流动，2010年第六次人口普查显示大约有2.6亿多人处于“人户分离”状态，这给人口登记和管理工作带来了前所未有的挑战。如何改革，需要借鉴发达国家人口管理制度和各地改革试点经验。 1.发达国家人口管理制度 (1)美国的人口管理制度——“生命登记制度”和“社会保障号制度”。美国是世界上人口流动最为自由的国家，没有像中国一样的户籍制度，但却有一套行之有效的人口管理制度，该制度由两部分构成：人口登记和人口流动管理，其中“生命登记制度”和“社会保障号制度”分别与之对应，它们一起构成了美国政府对人口有序管理的基石。生命登记制度对每个人的出生、婚姻、生育、死亡等人口事件进行记录，形成较完整的登记册，所有登记材料都会被有关部门存入电脑系统，成为证明个人身份的最准确和最具法律效力的原始材料，可供有关政府部门随时查找和调用。在人口流动管理方面，美国没有特殊限制，也没有严格意义上的“身份证”制度，护照、驾照、信用卡等证件常常扮演身份证的角色，但它们的取得都必须以拥有一个社会保障号为前提。该制度从1935年罗斯福总统当政时就开始实行，最初只要求成年人拥有一个社会保障号，但上世纪80年代政府加强了对常住人口的控制和管理，所有人从出生起就必须注册一个唯一的社会保障号。该账号与联邦和各州的许多社会机构相联接，是公民享受失业救助、住房补贴、保险、就医、就业、工资发放和获取所有社会保障的凭证，是美国公民福利保障的依据。美国公民每到一个新地方，都要到社会保障机构办理住所变更手续，以便与社会保障部门的联系不中断。因此，在不实行迁徙登记制度的美国，人们可以凭借社会保障号自由流动。 (2)欧洲各国的人口管理制度——民事登记制度。在欧洲，政府对人口管理更加规范和法制化。人口出生、死亡、迁徙等都被看作是重要的人口管理内容，而且都通过立法确定，如法国、瑞士、比利时将民事登记纳入《民法典》中，均有出生、死亡和结婚证书的专项规定。瑞典有《人口登记规章》，波兰有《户籍登记法》，英国从1858年至今一直沿用《出生、死亡、结婚注册登记法》。虽然欧洲各国人口管理办法称谓不同，但都有人口登记和流动迁徙管理的功能。在人口登记方面，欧洲各国民事登记的内容大同小异，主要包括公民的姓名、性别、出生年月日、身份编号、住所地址、与户主的关系、文化程度、职业、民族、国籍、宗教信仰等(张庆五、张云，2002)。可见，欧洲各国的户籍登记内容比中国的“户口簿”登记内容详细得多。在人口流动迁徙方面，各国普遍采用事后迁徙管理制度。在法国，每个公民都有唯一的社会保险账号，在全国范围内享受医疗保险、失业救助、住房补贴、看病就医等社会福利。如果公民迁徙到一个新地方，只需通知以前的社会保险机构，将其个人资料转到新住址所在地的相应机构即可。父母跨地区调动工作，子女入学问题也不会受到任何影响。
