2013年3月，十二届全国人大一次会议审议批准《国务院机构改革和职能转变方案》，将卫生部的职责、国家人口和计划生育委员会的计划生育管理和服务职责整合，组建国家卫生和计划生育委员会，不再保留卫生部、国家人口和计划生育委员会。从1981年国家计划生育委员会组建算起，中国严格的计划生育政策已经运行30多年。其间，经历了改革开放，经济运行体制发生巨大变化，行政管理体制不断优化，社会人口结构发生根本转变。但30多年间，中国的人口计划生育政策却一直保持稳定运行的态势。 近年来，学术界和公众关于计划生育政策调整的呼声越来越高。而计划生育管理部门对人口政策调整持谨慎态度。当前中国人口政策改革迫在眉睫。在此背景下，中国人口政策应当遵循人口发展的内在规律主动变革。 一、中国人口政策运行的基本事实 中国人口政策的核心是计划生育政策。现行计划生育政策的存废之争是中国人口政策改革的实质问题。如何认识计划生育政策，中国人口政策将向何处去？回答这样的问题需要首先明确几个基本事实。 (一)人口政策：计划还是市场 回顾新中国成立以来计划生育政策的发展历程，即便在改革开放之前的计划经济时代，中国的计划生育政策也主要依托家庭生育决策来实现。1964年，国务院成立计划生育委员会，主要负责节育宣传、技术指导工作。1973年12月，中国第一次计划生育汇报会提出“晚、稀、少”的政策目标，再次确认以国家倡导和宣传教育为主，并未通过计划手段严格限制生育数量。 改革开放后，面对复杂的人口形势，1980年9月25日，中共中央以公开信的形式发出“一对夫妇只生育一个孩子”的号召，1981年国家计划生育委员会成立，1982年计划生育政策上升为“基本国策”。在这一阶段，计划生育政策体现了强烈的计划管理思想：计划生育的目标是达到一个“适度人口数量”，然后以这个数量为人口上限，以计划手段确定未来一段时期人口增长控制目标，并通过行政手段严格执行。有研究指出，计划生育所确定的“适度人口数量”目标并不科学，生育决策不能简单套用工程管理的方法来管理，计划管理在信息缺失的情况下将不可避免地走向“命令管理”。[1]与其他领域一样，对生育行为的计划管理存在缺陷。事实证明，计划手段难以有效配置资源，实现科学决策，更无法达到决策均衡。 (二)危机管理政策引致危机 20世纪80年代初开始的计划生育政策是一个危机管理政策。[2]中国人口1964年达7亿，1969年超过8亿，1974超过9亿，增速惊人。与此同时，社会生产力水平相对较低，商品短缺较严重。在此背景下，中国不得不采取独生子女政策等针对人口数量危机的危机管理政策。 长期执行危机管理政策将影响正常市场预期和资源配置效率。因此，危机管理只能是临时性措施。一旦危机状态解除，危机管理政策就要尽快退出，同时要对危机管理中的受损者给予补偿，以尽快恢复正常的秩序和状态。 调整中国人口政策是否必要？从危机管理的角度来看，一方面，改革开放以来中国的短缺经济已得到根本解决，人口的增长速度也得到有效控制；另一方面，危机管理是有代价的，以人口老龄化为例，据预测，中国老年人口将于2014年突破2亿，于2050年达到4.4亿，老年人口将占总人口的1/3以上。[3]继续执行计划生育政策无助于老龄化危机的解除，反而会加剧这一危机。 (三)中国人口转型谁在主导 现阶段，没有证据表明计划生育政策可以主导人口转型。如中国在20世纪70年代并未执行严格的计划生育政策，但在短短10年中，中国妇女的生育水平从平均每个妇女生育6个左右孩子下降到生育2～3个孩子，其下降速度甚至要大于执行严格计划生育政策后生育率下降的速度。再如，日本、韩国等国家在近50年间都经历了与中国类似的急剧的人口转变过程，生育率都从很高的起点上下降到更替水平以下，甚至低于中国目前的生育率水平，但这些国家和地区并未采用强制性的计划生育政策。 根据“现代化人口转变”理论，生育率下降与现代化进程密切相关。据蔡昉的研究，生育率与GDP增长率之间呈现一种倒U型关系。人口转变与经济增长有互为因果的促进作用，而人口转变的主要推动力是经济增长和社会发展，生育政策仅仅起到外加的且相对次要的助推作用。[4] (四)全球范围内的低生育率潮 20世纪70年代是全球对人口增长充满恐惧的年代。以“人口爆炸理论”为代表的传统人口理论被广泛接受，并影响了一些国家的政策选择。 然而，随着生活水平和科技水平的快速发展，人口爆炸危机并未真正出现。相反，出乎人们的意料，继欧洲之后，世界各国都先后经历了一次大幅度的生育水平下降浪潮。据统计，1960-2006年，世界人均GDP增长了2.4倍，而生育率水平从1962年的5.4下降到2006年的2.5，减少了54%。进入21世纪后，全世界已经有一半人口生活在生育率达不到更替水平的国家之中了。[5]这一趋势还在迅速发展，即便是非洲地区，其生育率水平也下降了30%左右。人们开始认识到，人口爆炸只是人类历史中一个短暂的篇章，“低生育陷阱”才是未来人口领域的主要威胁。低生育陷阱理论认为，生育率一旦下降到1.5以下，由于价值观转变、生存压力增加等多方面因素的共同影响，生育率将继续下降，很难甚至无法逆转。
