荷兰住房协会

       我国从2011年开始大规模建设保障性住房，但是从政策实施之初，其建设、分配以及管理问题就备受诟病。有学者提出中国应该建立社会住房租赁体系以解决低收入家庭的住房供应问题[1]，也有许多省市开始探索社会租赁住房的实践，如广东省提出今后的保障房建设以公租房为主，珠海、江门等城市陆续推行保障房“只租不售”的方案，等等。目前，保障性住房的模式还处于探索阶段，“租赁”还是“出售”等模式的选择和尝试尚在探索中。本文尝试对施行社会住房租赁制度的荷兰社会住房管理模式进行探讨①，该模式以非政府组织(NGO)来承担社会住房建设与管理的任务，为我国探求保障性住房的建设管理提供了一种新的借鉴可能。

       荷兰是施行社会住房租赁制度的国家，其社会住房比例在全欧洲最高[2](表1)，2011年占到了荷兰住房总量的31.2％，因此又被称为“住房社会主义国家”。在荷兰社会住房的发展进程中，高人口密度(485人/km[2]，与我国东南沿海人口密度相当)、工业化驱动的大量外来移民工人、二战对住房的破坏、战后婴儿潮以及荷属殖民地国家的独立②等，也曾一度使政府面临巨大的住房压力，如住房短缺，低收入家庭住房的供给与分配等。二战后。荷兰政府将住房政策的主要任务放在了为低收入家庭提供“可支付住房”(affordable housing)上面，社会住房体现了更多的福利特征，更少受市场目标的影响[3]。荷兰社会住房的管理模式也在欧洲国家中独树一帜③：更多是由NGO组织——私人住房协会进行统一管理[2](图1)，使政府从社会住房的建设管理领域中脱离出来，仅通过颁布各种住房政策和福利制度对社会住房进行调节。荷兰住房协会特有的发展历程，配合政府根据不同时期的住房发展情况和主要社会问题进行的住房政策调整，使之在社会住房的发展中扮演着积极的角色，成为欧洲社会住房建设和管理的一种可借鉴的模式。

      

      

       图1 2006年欧洲部分国家住房协会与市政府各自拥有的社会住房比例

       资料来源：参考文献[2]。

       1 荷兰住房协会的发展与特征

       1.1 住房协会的缘起与发展

       荷兰的工业革命始于1870年，大量的农民转变为产业工人涌入城市，因此城市住房短缺、住宅质量下降和环境问题在19世纪末日趋严峻。“公共卫生运动”的兴起，以及为了满足工人阶级的住房需求，住房问题被提上了日程。也有马克思主义学者提出，由于当时工人阶级主导了生产，因此为其提供住房和起码的居住卫生条件以维持再生产成为当务之急[4]，继而推动了荷兰的兴起。住房协会建立之初是为解决低收入工人阶级住房问题的NGO组织，主要分为三种：一是与大众要求联系在一起的协会，如工人为给自己寻求足够的住房而联合起来的协会；二是为了改善已有的房屋而联合起来的协会；三是通过内部成员合作成立的自己的住房协会，但是仅仅是为内部人员服务，如鹿特丹政府、天主教派等[5]。当时的住房协会仅仅是私人的非正式组织，直至1901年，荷兰颁布了第一部住房法(Housing Act)，才将住房协会合法化，在法律中被称为“被授权的机构”(authorized institutions)，并明确中央政府给予住房协会资金支持，以保障住房协会为低收入家庭建造社会租赁住房(rental sector)。

       二战中荷兰住房有9.2万套被彻底摧毁，10.3万套被不同程度地破坏，战争结束后的房屋短缺现象非常严重。战后欧洲国家凯恩斯主义盛行以及私人投资的缺乏，使得荷兰新建的社会住房主要由政府出资建设、管理及维护，以低廉的租金保证城市家庭有房居住。此时政府主导了整个住房重建工程，包括拆除大量破败的私人住房、兴建大体量的社会住房。因此二战后，荷兰的私人住房拥有率急速下降，社会住房成为了主体[6](表2)。此时，由于政府主导了社会住房的建设与管理，原先住房协会的作用就变得非常轻微，这种情况一直持续到1960年代末。随着荷兰全国的住房短缺问题得到根本缓解，政府通过将自己拥有的社会住房出售(住房私有化)或转让给住房协会，逐渐退出了社会住房的直接建设和管理领域，住房协会重新主导社会住房的建设和管理，并不断发展壮大[2](图2)。目前，荷兰住房协会拥有的住房占荷兰全国住房总量的42％，其中社会住房占总量的35％，构成了荷兰社会住房市场的核心。