一、引言 住房是人的基本需求之一。国家作为权力主体，理所应当地担负确保公民有足够多的机会获得体面住房之责任，这也为世界所公认。从政治技巧视角而言，新加坡住房政策经历了由基本需求管理到欲望管理的演变过程。这一过程包含两个阶段，一是基本福利物品的供给阶段；此后是基本需求之外、满足更高水平需求的阶段，也正是这个阶段真正考验了政府决策的持久性和有力程度。事实上，对消费者而言，住房能反映出不同层次的效用程度，且对许多人来说，住房即象征着个人的社会地位。由此，住房作为促进家庭流动的社会表征之一，成为了社会升级过程中的一个隐性组成部分。对新加坡民众而言，经过建屋发展局(Housing and Development Board,HDB)40余年卓有成效地实施和提供公共住房之后，住房作为一项基本需求已经基本得到解决。尽管如此，普遍富裕的人们和日益庞大的中产阶级对品质较优的私人住房需求越来越迫切，政府承担的压力也随之越来越大。面对私人住房的需求，政府也做出了积极的回应，并将此视为获得民众支持经济发展优先模式(一党政治下依赖物质激励和政治认同以促进经济发展的模式)的谈判筹码和必要手段。 本文首先介绍了1960年后新加坡公共住房政策背后依据的基本原理，阐释了这一供给方式如何导致了政策覆盖群体需求的转变。讨论的重点集中在探究为何有效的公共住房提升要与质量更好、社会地位更高的私人住房相结合，即便国家为改善公共住房质量做出了不懈努力之后依然如此。为了证实对私人住房的需求主要是人们日渐富裕的结果这一论断，我们于2002年5月至6月间，对公共住房和私人住房的所有者以问卷调查的方式进行了访谈。问卷调查旨在检验人们对私人住房的认知态度，以及从逻辑上讲，人们对私人住房的需求是否是摒弃公共住房这一具有后福特主义时代(post－Fordist era)色彩的公共消费品的结果。最后，对便于满足人们私人住房需求的公共政策及其此后历经修改所产生的问题进行了论述。 二、公共住房：一个批量生产的公共消费品？ 1959年之前，英国殖民当局对廉价住房需求一直采取漠不关心的态度，将之推向私人市场予以解决，置体面住房普遍短缺的事实于不顾。1927年虽成立了新加坡改良信托局(Singapore Improvement Trust,SIT)，但除对无家可归者能有所帮助外，该局并未被授予执行其他住房项目的法定职权(Tan & Pang,1991)；此外，新加坡改良信托局在财务上捉襟见肘，对获取边远地区的土地和重新安置非法占据者方面也无能为力，且在实际运行中，主要集中于兴建公益设施或改善军事用地(Gamer,1972)，最终导致由改良信托局建设的房屋绝大多数是以“碎片化”的方式分布于商业中心区的周围。到1959年，存在32年之久的改良信托局仅建造了23000套住房(Wong & Yeh,1985)，建房数量不及总人口的9％。 1959年之后，新加坡人民行动党(People's Action Party,PAP)组建了新政府，该党认为，政府应担负“居者有其屋”的责任。在自由市场原则的基础之上，新加坡政府开始介入部分事关国计民生、但市场供给不足的公共产品与公共服务领域。此类公共产品(包括公共住房在内)主要是指那些消费之后虽并不能带来收益，但却能提升社会整体福利水平的产品(Low,1998)。事实上，在国家肩负福利责任的背后，可以说存在着一个更宏大的社会目标，即在国家独立后向工业化和现代化努力的过程中，将公共住房作为促进经济增长的手段与工具。1965年新加坡开始实施重商战略与出口导向型工业化战略，吸引了大量国际资本和制造业投资，这在很大程度上归功于公共住房通过降低工资、提高生产率、促进政治和社会稳定等方面做出的贡献(Lim,1987; Chang,1994)。 (一)1960年之后的公共住房 1960年建屋发展局成立，取代了改良信托局，成为新加坡住房法定管理机构。1967年《土地征用法令》(Land Acquisition Act)颁布之后，建屋发展局一跃成为最大的土地所有人和唯一的官方组织来推动公共住房发展，以达到“居者有其屋”的目标。建屋发展局在其后续运行和强制征收土地的实践中，主要对以下三个重要的内容进行了调整：规划效率；财政与社会公平(财富再分配)以及服务供给。社会公平内容的基础是，认为经由土地再开发或服务改善所提升的土地价值或经济增长，都应由国家配置安排，以利于实现社会和公共目标(Kivell,1993; Wong,2001)。强制征收土地的前20年中，预设的补偿价格远低于市场价格，这也是房价低于公共住房供给预期成本的原因所在。当房屋出售给申购人时，也极大地降低了官方基于土地市场价格计算的实际补贴成本，后文会继续讨论这一问题。 从较为宽泛的政策方面而言，建屋发展局的住房项目可以概括为五个主要阶段，以迫切需要解决住房购买力或政治动机为划分依据，每一阶段都有一个特定的时间节点相对应(见Castells,Goh,& Kwok,1990)。因此，应将下文述及的发展阶段，看作是为了达成公共政策的目标而使新事物代替旧事物的层层推进的过程。 第一阶段：兴建低成本住房和出租房屋以迅速应对住房危机(1960～1964年)。这一阶段为了解决紧迫的住房危机，不重视住房的质量或其他标准。包含独立卫生间的一房式、二房式和三房式公共住房，以及标准化的出租公寓绝大多数建在市中心半径5英里范围之内，并充分利用了现有设施基础之上可以获得的任何土地(Liu,1973)。在从非法占据者、小农户和废旧建筑的住户获取土地时，并未考虑给这些群体提供必要的就业机会(Castells et al.,1990)。大规模清除贫民区和非法占据者的过程中，重新安置的好处主要局限于建造公寓中使用了通常被视为显著提高居住条件的水、电供应，且这些公寓因需求较多而得以快速发展(Yeh,1975)①。
