农民工是改革开放以后我国工业化城市化快速发展与城乡二元制度改革滞后的特殊产物，农民工问题是改革开放以后我国经济和社会发展中新出现的一个重大问题，从根本上解决农民工问题，必须让农民工融入城市，走市民化道路。党的十八大提出“有序推进农业转移人口市民化”。积极探索和解决农民工问题，是有序推进农业转移人口市民化的重要举措。本文研究城市农民工的住房问题和改革政策，结构安排是：首先，论述城乡二元住房制度改革滞后是农民工住房问题的制度根源；其次，分析农民工住房问题的表现和对农民工市民化的影响；再次，实证研究广东省农民工住房政策实施情况；最后，提出深化改革的政策建议。 一、农民工住房问题的制度根源 基本住房是生活资料，基本住房需求是生存需求，是基本人权的重要内容。保障公民的基本住房需求是政府公共服务的重要职责，但是，公民基本住房需求的满足程度受到很多因素的影响。我国是一个人口大国，保障公民基本住房需求的任务十分艰巨。在计划经济年代，我国实行城乡二元的住房制度，核心是以户籍为标准，城市居民由国家建设和分配低租金住房，农村居民由所在集体经济组织分配宅基地自建住房。城乡二元住房制度是国家工业优先发展战略制度保障体系的重要组成部分，与户籍、就业、生活资料供应、社会福利等制度配合，阻断农村劳动力自由流入城市，保证有利于工业化的资源配置格局。改革开放以前，由于实行严格的人口流动控制，城乡人口隔绝，不存在农村居民流动到城市的居住问题。改革开放以后，农村剩余劳动力大举进城，他们在城市面临住房困难，根源在于城乡二元住房制度改革滞后。 改革以后，城市居民的福利性分配住房制度经历了市场化改革，取而代之的是个人购买或租赁住房。同时，政府建立了以经济适用房、限价房、廉租房等为主要内容的城市住房保障制度，保障城市低收入居民的基本住房需求。但是，农民工由于不具有城市居民户籍，不在城市住房保障制度覆盖范围之内。 相当长一个时期，国家对农民工在城市的住房政策处于空白，显示出城乡二元住房制度的痕迹。2005年，建设部首次将农民工住房问题列入该年的工作重点，这也是国家层面首次将解决农民工住房问题列入工作议事日程。2006年1月31日，国务院颁发《关于解决农民工问题的若干意见》(国发［2006］5号)，第一次提出多渠道改善农民工居住条件。2007年8月7日，国务院颁发《国务院关于解决城市低收入家庭住房困难的若干意见》(国发［2007］24号)，首次将农民工作为城市的“其他住房困难群体”。2007年12月5日，建设部、发展改革委、财政部、劳动保障部和国土资源部五部委联合发布《关于改善农民工居住条件的指导意见》，这是迄今国家层面第一个针对农民工住房问题的专门文件，再次明确把改善农民工居住条件作为解决城市低收入家庭住房困难工作的一项重要内容。目前，我国农民工住房政策的基本轮廓已经形成，主要内容包括：多渠道改善农民工居住条件；逐渐将农民工纳入城市住房保障体系；逐渐将农民工纳入住房公积金制度。但是，由于政策不完善，贯彻落实也存在问题，这就使一直存在的农民工住房问题没有完全解决。 二、农民工住房问题及其对市民化的影响 (一)农民工住房问题 第一，绝大多数农民工无力在城市买房。据国家统计局《2009年农民工监测调查报告》，农民工能够承受的商品房单价平均为2214元/平方米，能够承受的商品房总价平均为21.82万元，能够承受的月租金平均为292.7元。然而，农民工的微薄收入与城市商品房的天价形成巨大反差，农民工收入低，除去个人消费和养家糊口后所剩无几，绝大多数农民工根本无力在城市买房。国家统计局《2009年农民工监测调查报告》显示，农民工月平均收入为1417元，其中，月均收入600元以下的占2.1％，600～800元的占5.2％，800～1200元的占31.5％，1200～1600元的占33.9％，1600～2400元的占19.7％，2400元以上的农民工占7.6％[1]。据国家统计局《2012年农民工监测调查报告》(表1)，仅有不到1％的农民工在务工地购房，而且，随着城市房价不断攀升，这一比重还在降低[2]。能够在城市购房的农民工主要是一些有成就的个体工商户、企业技术骨干和一定层次的管理者，绝大多数农民工只能“望房兴叹”。
第二，农民工和住房质量很差。农民工是城市低端住房的居住者。农民工在城市的住房主要是雇佣单位(雇主)提供的集体宿舍、工地工棚和生产经营场所的简易住房，以及农民工自己租房。国家统计局《2012年农民工监测调查报告》显示(表1)，2008年以来农民工居住情况没有大的变化，由雇佣单位(雇主)提供的宿舍占1/3；在工地工棚和生产经营场所居住的合计占16％；与人合租住房的比例略有上升，占接近20％；独立租赁住房的比例略有下降，占不到14％。从外出受雇农民工的居住负担看，49.5％的农民工由雇主或单位提供免费住宿；9.2％的农民工雇主或单位不提供住宿，但有住房补贴；41.3％的农民工雇主或单位不提供住宿也没有住房补贴[2]。 雇主或雇佣单位向农民工提供住房主要是制造业、建筑业和服务业，一般是出于行业特点和方便管理。例如，制造业流水线作业，工人轮班，工厂一般提供集体宿舍，几个甚至十几个人拥挤一间；建筑业施工地点流动性大，大部分是在施工工地提供工棚供农民工居住。在餐饮、娱乐等服务业，从业人员也有在生产经营场所或在附近的出租屋集体租住。雇主或雇佣单位提供的住房条件普遍较差，缺乏卫生、通风、采光、防暑、取暖、消防等基本设施，但是，雇主往往还以提供免费住宿为由压低工资。
