我国环境税收制度建设的理论基础与政策措施

       随着环境问题的日益突出及生态文明建设理念的提出，关于我国环境税收理论与政策的研究越来越受到关注。什么样的理论适合我国环境税收制度的构建和完善？是单一理论还是多维度的复合基础？完善环境税收制度的重点内容是什么？环境税收政策的总体定位是什么？如何平衡约束性环境税收手段和激励性环境税收手段的关系？环境税收入的使用应坚持什么原则？这些问题是当前推进我国环境税收制度建设过程中必须明确的重点和难点问题。本文试图对此进行探讨并作出明确回答。

       一、完善我国环境税收制度理论基础的多维分析

       (一)基于发展观视角的分析

       发展是当代世界的主题，也是当代中国的主题。发展观作为一种非制度安排，决定了发展道路、发展模式和发展战略，对实践产生根本性、全局性的重大影响。随着人类社会发展观的转变，经济制度与经济运行方式也必将随之进行改革和调整，而税收制度作为经济制度的重要组成部分，必须相应反映可持续发展观、科学发展观的客观要求，必须有利于引导经济发展方式的转变。

       当蕾切尔·卡逊《寂静的春天》(1962)描绘出人类可能将面临一个没有鸟、蜜蜂和蝴蝶的世界，当罗马俱乐部《增长的极限》(1972)提出如果传统的增长模式继续下去，世界就会面临一场“灾难性的崩溃”时，人类社会的传统发展模式被敲响警钟，世界性的环境保护也随之兴起。基于对以经济增长率作为衡量经济发展的唯一指标，通过资源的掠夺性开采和严重的环境污染实现经济数量型增长的传统发展观的深刻反思，解决人类自身进步与自然环境关系的可持续发展理念开始出现并很快得到不同经济发展水平、政治体制和文化背景国家的普遍认同。世界环境与发展委员会和联合国环境规划署合作研制、于1987年向第42届联大提交的研究报告《我们共同的未来》中正式提出了可持续发展模式并提出了被国际社会普遍接受的可持续发展定义。联合国1992年环境与发展大会通过的《21世纪议程》、《气候变化框架公约》等重要文件进一步确定了可持续发展战略目标及其实现途径，可持续发展战略从理论付诸为全球的行动。

       中国作为发展中国家也以积极的姿态作出重要举措。在中共党的十六届三中全会上明确提出科学发展观，中共党的十七大报告对科学发展观思想内涵进一步做了全面、深刻的概括，党的十八大又将建设中国特色社会主义总布局拓展为经济建设、政治建设、文化建设、社会建设、生态文明建设“五位一体”，前所未有地强调生态文明建设，表明了我国走可持续发展之路的决心，也为我国建立环境税收制度提出了总的指导思想，即以可持续发展和国家的节能减排等环境保护政策为导向，借鉴国际经验，立足我国实情，充分运用税收手段，通过科学设置税目、税率，对环境不友好行为征税，对环境友好行为给予激励，建立科学的财税制度，控制污染，培养资源节约和环境保护意识，使税收体现科学发展观和构建和谐社会的必然要求，促进资源节约型和环境友好型社会构建，实现经济又好又快发展。

       (二)基于环境经济学视角的分析

       1.外部性与解决外部性的“庇古”理论。

       庇古在马歇尔提出的“外部经济”概念基础上，运用现代经济学的分析方法，从福利经济学角度系统地对外部性问题进行了研究。庇古通过分析边际私人净产值与边际社会净产值的背离来阐明外部性，提出外部性实质上是私人收益率与社会收益率的差额问题，并且认为征税和补贴可以实现外部效应内部化。运用税收手段将负外部成本内部化通常被称为“庇古税”，由于庇古认为最优的税率水平应等于污染造成的边际损害成本，而实践中边际损害成本几乎不可能准确确定，“庇古税”被认为只是一种理想化的税收。OECD(1972)为寻求更有效率的环境政策以应对日益增长的环境压力，以庇古税理论为基础，通过进行部分修正，提出“污染者付费”原则。污染者付费原则明确了承担环境负外部性成本的主体，要求税负设计应基于政府确定的环境保护目标，使环境达到一个“可接受状态”，该原则是实践中对“庇古税”的发展与应用，也成为指导各国环境税实践的重要指南。

       2.公共物品理论。

       狭义的公共物品指既具有非排他性又具有非竞争性的纯公共物品，广义的公共物品指具有非排他性或者非竞争性的物品，包括俱乐部物品、公共池塘等。鉴于现实中纯公共物品较少，研究中广义公共物品的概念已被广泛使用。由于公共物品具有非排他性、非竞争性的特点，理性人会预测到取得公共物品的成本可以为零，导致出现获得利益却逃避付费的搭便车行为，当公共物品为共有资源时，由于一项资源或财产的使用权有许多拥有者，在缺乏约束的条件下，个人博弈的最优策略是增加使用，使资源由于过度耗用而枯竭，出现“公地悲剧”的市场失灵。公共物品理论为政府直接提供公共物品或者通过合理的制度安排矫正市场失灵提供了依据，也提出了要求。将公共物品理论运用于资源与环境问题研究，有助于揭示环境问题产生的原因，寻求有效解决方式。

       与环境相关的公共物品较多，例如，大自然提供的环境容量资源和自然资源，行为主体提供的污水治理、垃圾处理等环境服务。环境公共物品在使用中存在的搭便车、过度使用等问题，会引发与环境相关的供需市场失灵：一方面，提供环境保护所需的资金、环境服务与环境创新提供不足；另一方面，环境容量资源与自然资源过度使用，造成环境污染与资源浪费，需要政府予以干预。税收手段既可以从增加公共产品供给的角度，也可以从限制公共产品过度使用的角度发挥作用。从公共产品的供给角度，可采用收入型环境税以及运用税收优惠增加供给，政府可通过征税的方式向所有使用环境公共物品的人收取费用，为提供环境公共物品筹集资金；对于环境服务、环境技术创新则可运用税收激励措施以支持其供给。从限制公共物品的过度使用角度，可运用调节型环境税，通过要求纳税人为损坏环境、使用资源的行为支付相应的“价格”，体现环境资源价值，达到矫正由于环境公共物品具有非排他性、非竞争性造成的“免费搭车”、“不合作博弈”等行为机制的目的，引导纳税人减少污染排放与资源耗费，避免环境公共物品被过度使用。