英国可支付住房的投融资体系及其经验借鉴

      中图分类号：F293 文献标识码：B 文章编号：1009-6000(2012)10-0088-06

      为中低收入家庭提供公共住房，是各国政府解决国民住房困难问题的有效途径，相应的投融资体系本质上是围绕公共住房基本政策，通过一定的机构设置与制度安排，使资金在中央及地方政府、银行等金融机构、公共住房开发供应者以及保障对象之间可持续流动，解决资金供求两端在成本、借用期限等方面的不匹配等问题。英国政府经过反复的实践探索，逐步建立起一套成熟稳定、运行良好的可支付住房投融资体系。本文将在介绍英国可支付住房基本状况、回顾英国可支付住房投融资体系发展历史的基础上，重点考察英国现行可支付住房投融资体系中的运行模式、重要机构与关键机制，分析总结值得我国借鉴的先进经验。

      1 英国可支付住房的基本状况

      自从19世纪中后期英国关注公共住房问题以来，由于工党和保守党执政理念的不同，英国公共住房历经变迁，目前形成了比较稳定的供应类型及供应主体。

      1.1 主要类型

      20世纪70年代以前，英国公共住房统称为“社会住房(Social Housing)”，是所有通过某种方式的补贴以降低成本，使租金或售价维持在低收入群体可支付范围内的住房的统称(Nick和Peter，2007)。社会住房分为两种，即地方政府建造的市议会住房(Council Housing)和社会机构建造的注册社会住房业主住房(Registered Social Landlords Housing)①。虽然“社会住房”这个术语目前仍被广泛使用，但自2006年以来，英国社区与地方政府部(Department of Community and Local Government，DCLG)在其发布的官方文件中越来越多地使用“可支付住房(Affordable Housing)”这一名称，后者逐渐成为更加官方和常用的概念。根据DCLG在2006年发布的政府住房规划政策《可负担住房供给(Delivering Affordable Housing)》②中的定义，“可支付住房”包括社会租赁住房(Social Rented Housing)和过渡住房(Intermediate Housing)，是提供给住房需求在市场上得不到满足、符合保障资格家庭的住房(DCLG，2006)。顾名思义，“可支付住房”的获取成本较低，其售价或租金水平必须使得符合保障资格的家庭负担得起。

      1.1.1 社会租赁住房

      社会租赁住房是指主要由地方政府和注册供应者(Registered Providers)持有、出租和管理，租金标准符合国家租金确定与调整机制，且只租给符合承租资格家庭的住房。社会租赁住房也可以由符合地方政府或住房与社区署③(Homes and Community Agency，HCA)资助条件的其它个人或团体供给。

      1.1.2 过渡住房

      过渡住房是介于社会租赁住房与市场化住房之间的一种住房。过渡住房分为4类：(1)过渡租赁住房(Intermediate Rented)，主要面向无购房意愿的人的出租房；(2)打折出售住房(Discounted Sale)，是可以按一定折扣购得的住房(折扣来自资金或土地补贴)；(3)股权共享住房(Shared Equity)，即购房者与贷款发放者共同购买住房，以出资额界定产权份额，购房者不向贷款发放者支付利息或支付较低利息④，但在住房出售或贷款到期时将住房增值按照产权份额分配作为报酬付给贷款发放者；(4)共有产权住房(Shared Ownership)，即无力一次性购买住房的居民，可先购买部分产权，待经济能力提高后，再买下剩余产权，从而获得住房所有权。

      1.2 供给主体

      截至2007年，英国的可支付住房所有权广泛分布在2000个住房协会⑤和200个左右的地方政府当中(Christine，2007)。目前，英国可支付住房的供给主体主要包括以下3类：

      1.2.1 地方政府及其所属非营利企业

      1919年至1979年是一个英国政府大量建造住房的时代。到1980年为止，英国约30%的新建可支付住房由地方政府提供，约93%的存量可支付住房由地方政府投资建设并运营⑥；从20世纪80年代开始，地方政府的借贷能力、分配住房和设定租金的权力缩减以及用当地税收对住房进行补贴的权力被限制(Christine，2007)，因此其在建设可支付住房方面的作用开始减小，大部分存量可支付住房从地方政府有偿转让给住房协会运营，或者通过折价出售等方式转让给承租人；到1996年，地方政府已经基本停止了直接建设社会住房。2007年的《住房绿皮书(The Housing Green Paper)》发布后，地方政府再次获得自行建造可支付住房的许可，但目前新建量所占比例很小：2008-2010年，每年地方政府新建可支付住房分别占可支付住房新建总量的0.9%、0.6%和4.6%(DCLG，2011)。尽管直接建造供给的职能被弱化，但地方政府对于每年当地可支付住房的建造数量问题有自主决策权(Holmans，1987)。