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从我国政府机构改革发展历程看，政府机构及人员“精简—膨胀—再精简—再膨胀”“怪圈”存在具有客观必然性，当前的大部制改革在具有合理性的同时，也存在局限性。因此，政府治理与改革不能以简单的机构增减论成败，而要以能否准确及时回应生产力发展和社会需求为准则，不断调整、完善和优化政府职能，以控制人均行政成本为中心，完善监督机制，实现“市场—政府”的动态平衡和“小政府、大社会”的善治模式，从而延长“怪圈”循环周期，直至走出怪圈。
二、政府机构的“怪圈”是对生产力发展和社会需求的必然回应 经济基础决定上层建筑，上层建筑反过来作用于经济基础，这是马克思主义的基本原理。从这一基本原理出发，可以理出政府治理要遵循的一个逻辑过程：生产力发展和社会需求—政府管理、善治和服务—政府机构与人员的增减。这一逻辑过程可以简单地表述为：生产力发展和社会需求是政府管理、善治和服务的逻辑起点，政府的管理、善治和服务是对生产力发展和社会需求的回应，机构和人员的增减是政府适应生产力发展和社会需求的外在表现。 (一)政府机构的“怪圈”是由生产力发展状况决定的 政府机构设定、人员的编制客观上由一定时期生产力发展水平决定，其主要表现为膨胀与撤并两个方面。 1.生产力发展使政府机构和人员不断膨胀 生产力发展导致生产分工不断细化，行业不断分化、变更、整合和更新。为适应生产力进一步发展，政府往往要设定相应的机构及编制以适应发展的需要。如：随着生产力的发展和工业行业的细化，我国管理工业部门由新中国成立初期的重工业部、第一机械工业部、第二机械工业部、燃料工业部、纺织工业部、轻工业部、地方工业部等7个，在1982年增加到冶金工业部、机械工业部、核工业部、航空工业部、电子工业部、航天工业部、兵器工业部、煤炭工业部、石油工业部、化工工业部、纺织工业部等11个。[5]又如：“美国在建国之初，联邦政府只设立国务院、财政部和陆军部，随着生产力的发展，到19世纪中期又增设内政部和海政部，后来随着生产力不断发展……为适应现代化需要，又逐渐增设了司法部、邮政部、商业和劳工部、卫生教育及福利部等。”[6]23这表明政府机构和人员会随着生产力的发展不断膨胀。 2.生产力发展使政府机构和人员得以撤并 生产力的发展本身就是一个不断淘汰落后产能、更新生产力的过程，是产业不断调整、变更、整合和更新的过程。这种生产力的自我更新，使政府的职能、机构、人员得以不断撤并。更重要的是，随着生产力发展所带来科学技术的进步、科学管理理论的发展、现代管理模式的创新，使得政府可以通过合并、撤销等方式精简机构和人员。如，随着生产力的不断发展、产业的不断更新、科学管理能力不断提升，1982年至2008年间，我国工业管理部门由11个精简为工业与信息化部1个部门。又如，打字机、复印机等技术发明与应用，使得政府机构中打印室、书记员、文印员等得以精简。电话和网络的发展，使得政府的人力通信机构得以撤并。再如：BOT(建设—经营—转让)管理模式的创新，促进了政府向社会购买服务，在一定程度上减轻了政府机构和人员膨胀压力。 (二)政府机构的“怪圈”是由社会需求决定的 马克斯·韦伯认为社会专业化、利益多元化是社会发展的必然趋势，更是社会进步的体现。随着社会专业化、利益多元化的发展，社会需求也在不断增减、进化、转变与更新。这要求政府机构和人员必须作出相应增减，以回应社会需求及统治需要。 1.社会需求的增减促进政府机构及人员增减 随着社会的发展，社会群体不断分化，形成不同的利益群体。这些群体的利益诉求及其增减，催生了政府管理、善治和服务的增减，推进了政府机构及人员的增减。如，东莞市在全国率先成立专门服务管理外来工的新莞人服务管理局、镇街新莞人服务管理中心，这就是政府机构与人员适应社会管理需求而增加的典型案例。东莞市委书记刘志庚在论述东莞社会管理时指出：“东莞总人口822万人，户籍人口只有184万人，社会管理压力相当大……将外来工称谓改为新莞人、成立新莞人服务管理局、让新莞人参政议政……不重视、不关心、不善待流动人口，迟早会出大事。”[7]这表明政府机构及人员增长要以回应社会需求为准则。同样，政府机构与人员也会随着社会需求变化而精减。另一方面，根据东莞市人民政府机构改革方案(东机编[2009]116号)，市委农办、物价局等机构进行了撤并。“东莞大部制改革以来，市政府组成机构由原来的37个部门精简至32个部门，进一步提高了办事效率。”[8]
