2010年7月21日，美国总统奥巴马正式签署了《多德—弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》(以下简称《多德—弗兰克法案》)，该部金融监管改革法案是继1933年颁布的银行法(又称《格拉斯—斯蒂格尔法案》)以后又一部在金融监管改革进程中具有里程碑意义的法案，这标志着深陷金融危机漩涡中的美国拉开了新一轮金融监管改革的帷幕。美国金融监管改革的经验也给我国证券行业的监管带来有益的借鉴和启示。 一、美国金融监管改革的主要举措 本轮的美国金融监管改革的目标是：通过改进金融体系的问责制和透明度以提升美国金融的稳定性，终结“大而不能倒”(Too Big to Fail)，结束紧急救援以保护美国纳税人，保护消费者免受欺诈性的金融服务等。”改革的核心理念是有效防范系统性风险和保护金融市场中的弱势群体。改革涉及建立稳定机制、重构监管职能、严格监管标准、加强金融消费者保护、规范场外衍生品市场、新增涉及对冲基金等机构的监管以及限制金融机构自营投资业务等重大改革举措。 1.建立金融稳定机制并重构监管职能，降低金融体系的系统性风险 1999年11月美国颁布了《格朗—利奇金融服务现代化法案》，该法案使美国金融业从分业经营迈入了混业经营的新时代。然而在金融业监管上，尽管提出了“功能监管”的理念，但实践中依然保留着原有的“双线多头”金融监管模式，“双线”是指联邦政府和州政府均拥有金融监管权力，“多头”是指证券、期货、保险和银行业分别由不同监管机构进行监管。 虽然“双线多头”监管体制在一定程度上符合美国国情，并且曾经一度被众多国家所仿效，然而在本次金融危机中，这种监管模式也彻底暴露了其重大的缺陷，例如，金融监管机构的交叉与多头监管、监管法规不统一与监管分散、监管重叠与监管真空并存等。对此，本轮监管改革建立起了金融稳定机制并对原有监管机构及职能进行了重构。其措施有：(1)组建金融稳定监督委员会；(2)设立联邦保险办公室；(3)重组原有监管机构及职能。 2.严格监管系统重要性金融机构，解决“大而不能倒”并控制经营风险 国际货币基金组织、国际清算银行和金融稳定理事会对系统重要性金融机构(SIFIs)界定为：在金融市场中承担了关键功能，其倒闭可能给金融体系及实体经济带来严重负面影响的金融机构。为了解决金融机构“大而不能倒”的困境并维护金融系统的稳定，本轮监管改革旨在建立对系统重要性金融机构的监管框架，明确将所有系统重要性金融机构纳入美联储的监管之下，并且实施更严格的监管标准。 (1)差异化、集团化和全球化相结合的监管思路。在新的监管框架中，对系统重要性金融机构采取包括资本、杠杆率、流动性和风险管理等方面在内的更严格的监管措施，而总资产是否达到500亿美元则是系统重要性金融机构的重要量化评判标准之一；而对于非系统重要性的金融机构则可以少受监管。此外，针对系统重要性金融机构的监管还被扩展至母公司及其所有子公司，并且明确只要对美国金融体系产生重要影响的金融机构，无论在美国还是在他国，均纳入美国监管当局的监管范围。 (2)更严格的资本充足率规定。本次改革致力于提高金融机构的资本质量，明确了资本对于风险的覆盖理念，并且对金融机构提出了更高标准的资本充足规定。主要监管措施包括三个方面：一是禁止拥有子公司的大型银行将信托优先债券纳入一级资本范畴，并且规定了5年的过渡期；二是明确了美联储在资本监管中的地位，只要美联储认为某家金融控股公司资本严重不足，即可强令其破产；三是界定了“资本严重不足”的情形，并设定审慎监管的临界值。 3.空前重视金融消费者的权益，保护金融领域中的弱势群体 从“迷你债券(Mini-bond)”到“掠夺性贷款(Predatory Lending)”，金融机构的金融欺诈、产品不当销售以及合同条款滥用等行为对金融消费者的合法权益造成了严重的侵害，这也反映出美国金融监管当局在保护消费者权益上存在着较大的缺陷。因此，公平成为本轮监管改革最鲜明的主题之一，通过对金融消费者的保护来体现监管当局对公平的尊重。 (1)设立消费者金融保护署。新设的消费者金融保护署拥有独立的监管权力，署长由总统任命，该机构的目标是保证消费者在接受金融机构提供的服务时能够免受不公平、欺骗性和欺诈性等合同条款的侵害，并且消费者不会受到任何歧视。监管职责包括：对提供信用卡、抵押贷款和其他贷款等消费金融服务的银行和非银行金融机构实施监管；同时，对资产超过100亿美元的储蓄机构、信用合作社、贷款公司、支票兑付机构及其他类似金融机构实施监督和检查。 (2)设立“公平贷款和平等机会办公室”。在金融消费者保护局内部设立“公平贷款和平等机会办公室”，该机构的使命是保证每个美国人和每一家美国组织能够公平和不带歧视性地获取信贷机会。 (3)对“不公平”的界定。《多德—弗兰克法案》第1031条对“不公平”的定义是“某种行为已经造成或有可能造成消费者的重大损失，且该行为消费者无法合理避免，同时造成的重大损失也无法通过补偿消费者或者通过竞争得以抵消。”
