一直以来，经济适用房制度由于实施过程中出现购买对象与建筑标准失控、房屋售价过高等问题而广受诟病。2009年6月武汉“六连号”舞弊事件更是将经济适用房制度改革推向风口浪尖。为什么会出现这些问题，未来经济适用房又将何去何从，这一切都需要追溯历史，探明经济适用房的产生背景，厘清经济适用房发展脉络，并结合中国国情，方能明确未来经济适用房走向。 一、我国引进经济适用房制度的背景 经济适用房在1998年被规定为我国住房的主要供给渠道，是有特殊历史背景的。我国住房制度改革从20世纪80年代乃至90年代一直推而不动。虽然试验过无数的房改方案，但是最终由于没有触动传统房地产福利分配的根基而导致无疾而终。1998年，我国受亚洲金融危机影响才使得决策层下决心把房地产作为国民经济的新增长点，从而最终推动房地产制度改革。当时的改革目的并非完全市场化，也非商品房为主流。而是规定经济适用房占主导地位，通过社会化建设，收回住房投资，进行滚动开发，从而既达到满足居民住房水平，又能达到拉动国民经济增长的双重目的。当然就拉动经济而言，“售”比“租”更有动力。国际上通行的经验是公共住房出租是一个必经的历史过程，原因在于只有租赁才能使公共住房在内部循环，特别是在供求矛盾尖锐的时期更快解决低收入人群住房问题，但其缺点在于不能及时回收投资。当时经济适用房本来是售还是租，我国决策层争论比较激烈。由于当时处于亚洲金融危机的影响，由决策层定位成“以售代租”(谢家瑾，2009)。当时思路是经济适用房出售能够快速回笼资金，就能积极拉动国民经济。可以说我国的房地产制度改革服从于国民经济宏观调控的需要，由此改变了我国房地产制度改革的走向。 经济适用房与公积金是借鉴新加坡公共组屋和中央公积金的制度组合，不能脱离公积金而单纯研究经济适用房，也不能脱离经济适用房而单独研究公积金。判断经济适用房借鉴新加坡公共组屋有两大原因：其一，产权属性相同。世界各国以租赁保障为主，产权保障为辅。产权性保障住房只有日本的公团住宅，中国香港的居屋以及新加坡的公共组屋等。我国的经济适用房，个人是拥有产权，尤其是早期阶段，产权转让不受约束；后来经济适用房的产权才具有有限产权，和新加坡的公共组屋产权类型一样。其二，对象相同。公团住宅、中国香港的居屋等产权类保障住房都是针对少数群体，而新加坡的公共组屋对象则是针对大多数居民。我国经济适用房保障对象也是如此，历数我国经济适用房的早期重要文件，无论1994年的《关于深化城镇住房制度改革的决定》、还是1998年的《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，以及2002年的《关于加强房地产宏观调控促进房地产健康发展的若干意见》，都一以贯之提出“以中低收入家庭为对象的经济适用房是主要的住房供应渠道”。显而易见，当时经济适用房针对是大多数居民。判断我国公积金也是学习新加坡中央公积金，其原因有二：1991年上海试点公积金到1999全国普遍实施公积金的决策阶层都是以朱镕基总理为核心；全国性统一公积金治理格局的形成是1999年国务院并颁布的《公积金管理条例》(刘洪玉，2011)，这与确定经济适用房的主导地位在时间上是相当吻合的。这说明当时住房制度改革打上新加坡住房制度的烙印，也说明当时决策层是有很深考虑的。 显然，我国经济适用房制度并非是一个孤立的制度个体，而是与公积金作为一个制度组合，借鉴新加坡住房制度引进的。但是制度引进却忽视了这两个核心制度背后的支撑：(1)资金。新加坡中央公积金在居民购房融资方面的流程是：居民通过公积金获得10%的首期付款和90%的银行贷款—向建屋发展局购买住房—居民获得住房所有权—资金流向住宅发展局—住宅发展局交还政府—政府用其偿还债券本息—中央公积金收回资金—继续为住房建设和购买者提供资金，这样新加坡的公积金即是购房信贷的主要来源，也是建屋发展局住房建设投资的主要来源。新加坡用公积金支援建设，根据居民购买力确定房价，造成较大亏损，这都是靠政府补贴和低息贷款维持。如2004/2005年度补贴9.19亿新元，2005/2006年度补贴7.55亿新元(毛大庆，2011)，占2006年财政支出305亿新元的2.5%(财政部网站，2008)。新加坡公共组屋和中央公积金构成了回路循环：中央公积金个人缴纳20%，提供较为充裕的资金量；土地强制性拆迁，减少土地成本；以居民承受能力确定价格售出，收回投资后进行下一步的投资，形成良性的循环链条，不足部分由国家补贴。我国中央层面对经济适用房是不做补贴，认为地方政府能实现自我平衡。公积金个人缴纳部分仅占12%，不足以提供足够资金。其实经济适用房无偿划拨土地与高价商品房用地、经济适用房减免税费与商品房税费构成了巨大的机会成本。这个机会成本随着商品房价攀升而越发明显，并为经济适用房制度变异埋下了伏笔。(2)土地。新加坡的土地都是通过强制性拆迁获得的，拆迁成本很低，为公共组屋低价奠定基础。而我国的住宅用地主要通过招拍挂的形式，土地价值彰显出来，拆迁成本过高，造成地方政府不愿意为经济适用房提供更多的用地。值得注意的是新加坡是没有土地财政的。资金不足造成了我国地方政府没有多大的积极性，推力小。土地财政同样造成我国地方政府没有多大的积极性，拉力小。 新加坡采取产权性保障是有经济实力作为保障。新加坡政府运作和发展的财政开支大部分来自于税收，而税收的主要来源包括企业所得税和个人所得税，占到政府运作财政收入的40%。商品和服务税作为第二大来源在2003年占到政府运作财政收入的11%。这两项之和占到每年运作财政收入的一半以上(张祚，2011)。但是我国的地方政府对土地财政依赖却越来越重。1999-2004年官方公布的土地出让金分别为514.33亿元、595.58亿元、1295.89亿元、2416.79亿元、6161.22亿元、5894.14亿元。2006-2007年分别为7676.89亿元、13000亿元。有的地方土地财政甚至占到一半以上。此外，新加坡是给补贴的，但是我国中央政府在经济适用房是不会给地方政府补贴。不断变迁且迥异的制度环境必然使得经济适用房产生变异。
