一、问题的提出 “三农”问题的核心是土地，土地问题的核心是征地，征地问题的核心是补偿。现行土地制度安排承认农民集体所有权却在征地时剥夺农民土地财产权，低价征收高价出让。同地不同权、同地不同价的征地补偿虽支撑了快速工业化和城镇化发展，但不仅导致资源配置失衡，引发城乡非均衡发展，成为新时期农民利益流失的主渠道，而且导致地方政府征地冲动，引起城市增长失控、耕地减少严重。 普遍认为，由于存在着公共利益泛化导致的征地范围过宽、法定补偿标准过低导致的补偿不足、社会保障制度供给失衡导致的失地农民权益受损等问题，改革现行征地制度、完善征地补偿机制以逐步实现同地同价已成为统筹城乡发展、解决一系列社会经济热点和难点问题的战略选择。但既有改革价值取向集中在提高补偿标准从而在征地补偿中“让利于民”，这无法从制度上保障失地农民的长远利益、无法从机制上实现失地农民合理分配土地增值收益、无法从市场规则上体现失地农民的可持续生计，因而不能从根本上触及其“症结”。征地制度改革应有的价值取向是“还权于民”，通过产权安排以逐步实现征地补偿中的同地、同权、同价。 二、征地制度改革既有价值取向及存在的问题 1.征地制度改革既有价值取向：“让利于民” 近年来，人们就征地制度改革在学术和实践两个层面展开了广泛的探索并取得了大量研究成果。归纳和总结这些成果不难看出，改革的既有价值取向主要集中在提高补偿标准从而在征地补偿中“让利于民”。 从学术界来看，钱忠好针对农民是土地征用垄断的利益受损者提出应通过考虑土地的非生产性收益和土地资源总价值来提高补偿标准；[1]李建建、陈少晖针对现行补偿标准过低提出通过借鉴发达国家的经验、参照临近土地的市场最高价格来提高土地征用价格；[2]臧俊梅、王万茂、陈茵茵认为应通过扩展农地价格的内涵来提高对失地农民的补偿；[3]范辉、刘爱军指出应通过扩大补偿范围来提高征地补偿标准；[4][5]类似的观点还有很多。 从实践界来看，针对现行制度以具体地块的平均亩产值倍数为标准来计算补偿费用，不仅造成补偿偏低、而且相邻地块往往因用途不同而补偿相差很大，补偿的随意性也较大进而引发大量争议和纠纷等问题，国土资源部先后下发了《关于完善征地补偿安置制度的指导意见》、《关于进一步做好征地管理工作的通知》等文件，将征地补偿标准在原有基础上提高了20%～30%。各地也在此基础上陆续制定和公布了新的征地统一年产值标准和区片综合地价。如2009年山东省开始实行新的征地补偿标准测算方法，将全省平均征地补偿标准由2158元/hm[2]上调至2879元/hm[2]，并规定补偿标准会随着经济发展水平的上升而“三年一提高”。 综上所述，学术界和实践界都对现行征地制度改革进行了积极探索，但既有价值取向主要集中在“让利于民”，其核心内容是通过提高补偿标准实现“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”，并以此来防范和化解现行征地补偿标准过低而引发的利益冲突。 2.征地制度改革既有价值取向存在的问题 以“让利于民”为价值取向的征地制度改革，事实上提高了补偿标准，失地农民在一定程度上也得到了好处，暂时缓解了征地矛盾。但一方面，随着经济社会的发展，补偿标准的动态调整既是应当的也是必然的；另一方面，“让利于民”无法触及现行征地制度的“症结”，无法从根本上完善和改革征地制度。具体表现在以下几方面： (1)“让利于民”无法从制度上保障失地农民的长远利益。“让利于民”虽然在短时间内使失地农民获得了较高收入，但本质上还是遵循了“一次性支付给农民一定补偿金”的做法。这虽然可以缓解失地农民眼前的生活压力，但却无法从制度上保障失地农民的长远利益。农户土地被征后仍然居住在农村，但生活方式却变得“城镇化”，不但无法实现自给自足，且基本生活支出较征地前明显加大；同时，由于文化水平普遍偏低且又缺乏自主创业能力，加之国内暂时还没有非农就业扶持机构帮助其盘活手中的补偿金，大部分失地农民只能“坐吃山空”，成为“失地又失业”的社会弱势群体。 (2)“让利于民”无法从机制上实现失地农民合理分配土地增值收益。现行制度安排下，国家低价征收农民集体的土地却高价出让，农民基本上被排斥在增值收益分配之外。调查表明，如果征地成本价是100%，则被征土地收益分配格局大致是地方政府占20%～30%，企业(开发商)占40%～50%，村级组织占25%～30%，而农民仅占5%～10%。[6]王小映等人在昆山、桐城和新都的抽样调查也显示，这三地政府在初次土地增值收益中取得的收入就已接近于分发给失地农民的征地补偿费，再加上二次土地增值收益，其获取的总收益是分发给失地农民补偿金总额20倍以上。[7]尽管“让利于民”主张通过“让利”使失地农民参与土地增值收益分配并享受到城市化、工业化和现代化的成果，但显然无法从机制上得以实现。 (3)“让利于民”无法从市场规则上体现失地农民的可持续生计。征地补偿存在于土地一级市场，其补偿原则应遵循市场规则，对失地农民的补偿标准及后期发展问题都应由市场机制来决定和解决，而“让利于民”所遵循的“确保被征地农民原有生活水平不降低、长远生计有保障”的补偿原则，有悖于市场经济规则。首先，随着经济社会的发展，“原有生活水平不降低和长远生计有保障”已经在一定程度上取代土地价值成为制定征地补偿标准最重要的参照物，补偿价格不再由市场机制产生。其次，它是由政府制定的，也是由政府执行的，农民的生活水平和长远发展都由政府来保障，这在很大程度上限制了市场的作用。可见，“让利于民”所执行的补偿原则是我国现行法律、法规在土地价值以外设立的，并带有明显的计划经济痕迹。
