减少房地产开发销售环节的税费、增加保有环节的税收有利于增强地方财政收入的持续性和稳定性，摆脱对土地出让和房地产开发的过度依赖。学术界普遍看重房地产保有税的收入功能，贾康(2005)认为应将物业税塑造成今后地方政府的收入支柱之一，刘尚希(2007)认为物业税改革的关注点是保证地方财政尤其是基层财政具有稳定的收入来源，杨金亮等(2010)将物业税定位为地方政府的主体税种和重要收入来源。根据美国等发达国家的经验，作为地方政府主(重)要财政收入来源的财产税，主要来自对住房的征收，根据Lutz(2008)的测算，全美财产应税评估值中住房型不动产约占60%，商业、工业、农业不动产占约30%；农业用途的不动产税负很低，因为高税负会使农业用地转变为收益率更高的工业、商业和住房用地，不利于经济社会的协调发展。我国目前对工业和商业用途的房地产征收城镇土地使用税和房产税，对住房则基本上免征。由此可见，我国房产税保有税制度改革的关键集中在两个方面：一是对住房大范围征收房地产保有税；二是将房地产开发销售环节的一些税费取消。在物业税空转试点了多年之后，根据中央政府的授权，2011年初重庆市和上海市率先对房产税进行了改革，两市均将课税的重点放在新购的超标住房，实际征收的范围仍然很小。按照现行的房产税政策，2011年重庆市主城区只有1.3万余套应税住房，预期缴纳房产税1亿多元；到2011年6月底(新政实施4个月)，上海市认定的房产税应税住房只有7000多套。显而易见，重庆市、上海市在房地产保有税制度改革方面并未取得实质性的突破。本文对我国房地产保有税制度改革面临的主要制约因素进行了分析，提出了我国房地产保有税制度改革的对策。 二、我国房地产保有税制度改革的主要制约因素 房地产保有税制度的改革影响到地方政府、购房者、房地产开发企业、房地产金融机构等相关群体的利益，这些群体为了维护自身的利益都可能对房地产保有税制度的改革形成制约。另一方面，由于中国土地制度的特殊性和住房购买中存在的不公平，房地产保有税制度改革十分复杂，税制设计本身的高难度也构成了改革有效推进的制约因素。总的来说，制约我国房地产保有税制度改革的因素众多，下面从四个方面对我国房地产保有税制度改革的主要制约因素进行分析。 (一)房地产保有税制度改革因可能减少地方财政收入而遭到地方政府的消极对待 房地产保有税制度改革后，大多数已开工的项目会按照原定的进度完成，因为缓建或停建可能带来更大的经济损失，已预售的项目不按期交房还会造成违约，短期内新建住房不会明显减少；由于会增加保有成本，企业和个人囤积的住房有一部分会释放出来。因此，住房总供给可能不会减少，甚至会有一定程度的增加。在持有成本增加和住房供给不减少的双重作用下住房供给曲线将下移；另一方面，由于持有成本的增加，土地和住房的需求曲线也将下移。因此，土地出让价格和住房价格都会下降。对于地方政府来说，房地产保有环节获得的收入会增加，房地产开发和销售环节征收的税费种类和额度会减少，土地出让的收入会下降。从国外的情况来看，房地产保有税可以成为地方政府的主要收入来源，以美国为例，2008年的财产税(主要来自对不动产的征收)占地方政府自源性收入的45.30%，占地方财政收入总额的28.33%；从对国内的研究来看，房地产保有税也可以成为地方政府的主要或重要收入来源，傅光明(2006)以2004年为例采用多种方法估算出开征物业税的收入规模区间为2000亿元到6000亿元，占地方税收的比重为23.9%-71.4%，易纲等人(2006)对物业税在全国35个大中城市、广东省21个城市和79个县财政收入中的地位进行了研究，物业税总额约占地方财政收入的10%-20%。与许多国家情况不同的是，土地出让收入和房地产开发销售环节的税费目前是我国地方政府的主(重)要收入来源，在普遍负债的情况下，地方政府经济上最为关注的是，房地产保有税的增加是否能弥补土地出让金和房地产开发销售环节税费收入的减少。易纲等人的研究表明，对住房全面征收物业税、贴现率为4.50%时在研究的35个大中城市中有4个会出现财政收入缺口；贴现率为2.25%时增加到20个。易纲等人的研究假设对所有的存量住房征收物业税，在短期内这样做是不可能的，因涉及重复征税的问题必然会受到已购住房者的抵制；征收房地产保有税(不动产税、房地产税)的国家普遍制定有为纳税人减负的豁免政策，以美国为例，各州普遍制定了“家园豁免(homestead exemption)”、“断路器(circuit breaker)”等减负政策，在易纲等人的研究方案中没有得到体现。如果把这些因素考虑进去，出现财政缺口的面会更广、程度也会更深。房地产保有税作为地方税，其改革必须得到地方政府的支持。各地区在房地产价格、土地的稀缺性、经济社会发展对房地产业的依赖性、纳税人的承受能力等方面都存在明显的差别，房地产保有税豁免范围、评估比例和税率应该不同，因此，房地产保有税制度的改革和立法又需要地方政府的高度参与。房地产保有税制度改革可能会减少地方政府的财政收入，在目前地方政府事权大于财权、普遍负债的大背景下，如果缺乏有效的补偿机制，必然遭到地方政府的消极对待。 (二)对已购住房和未销售完的房地产开发项目可能构成重复征税从而遭到已购住房者和相关房地产开发企业的抵制 关于我国房地产税制改革的大方向目前已达成广泛的共识，我国房地产开发、销售环节的税费负担较重需要减轻，保有环节的税收负担较轻需要加重。实现的途径多种多样，比如，易刚等人(2006)提出将经营性用房和用地征收的城镇土地使用税、耕地战用税、房产税、城市房地产税(已取消)以及土地增值税统一合并为物业税；刘佐(2010)提出将现行的房产税、城镇土地使用税、耕地占用税、契税和某些合理的房地产方面的行政性收费合并为统一的房地产税，不再独立征收城市建设维护税、印花税、土地增值税。房地产税制改革后，开发销售环节的税种和税费减少了，因为征收新的房地产保有税(目前征收的城镇土地使用税有效税率过低)土地的出让价格也下降了，保有环节的税负增加了，增加的税负(全部或部分)可视作土地出让金和开发销售环节税费的转移、逐年收取。即使保留开发销售环节各种税费的同时对保有环节增税，这种转移仍会发生，只是由主动转移变为被动转移——保有环节税负增加会对过度消费和囤积炒地炒房起到抑制作用、降低普通消费者的价格承受能力，导致住房价格和房地产开发企业的利润率下降，进而导致土地增值税、营业税、契税、企业所得税的下降；保有环节税负增加直接导致土地出让价格的下降，住房价格和房地产开发企业的利润率下降也会拉动土地出让价格的下降。对于新购住房来说，征收房地产保有税后，虽然保有环节税收负担增加了，但土地出让价格和开发销售环节税费负担的降低导致住房价格降低，至少在一定时期内，新购住房者税费负担是净减的，因此，新购住房者对房地产保有税会普遍接受。对改革前已购住房者情况就不一样了，既然房地产保有环节税负的增加可视作土地出让金和开发销售环节税费的转移，对改革前已购住房征收房地产保有税就构成重复征税，加之保有环节税负增加会导致房价下跌，对已购住房征收房地产保有税可能受到已购住房者的普遍抵制。对未销售完的房地产项目也存在重复征税的问题，因为土地使用权是改革前通过“招、拍、挂”方式获得的，住房销售后土地出让金有一部分转移到了房地产保有税，转移部分属于重复征收、可用改革前后土地出让权价格的落差来衡量，对转移部分如不进行补偿，房地产保有税制度改革也会受到房地产开发企业的抵制。 (三)房地产保有税制度改革近期会增大房地产金融的风险 一方面，将增加个人住房抵押贷款违约的风险。近年来，一些银行在信贷方面单纯以放贷额当作考量的指标，放贷审查不严格，一些资信状况差、收入不稳定或较低的购房者从银行获得了高额的贷款。以往的众多研究表明，房价变化是导致住房抵押贷款违约的重要因素。Wilson(1995)应用1992-1995年加利福尼亚州的数据估计了违约损失函数，他们发现，驱使违约的首要因素是房价的变化。Quercia等(1992)对过去30年中开展的29项实证研究进行综合分析后认为，住房净资产或贷款与住房价值的比率是影响违约的主要因素。Deng(1996)通过基于期权的风险模型分析指出，个人住房抵押贷款对贷款发放之初的贷款价值比及以后的房产价值具有敏感性。房地产保有税制度改革后，大面积征收房地产保有税将导致住房价格下跌(住房净值降低)，无疑会增加购房者违约事件发生的概率，从而给金融机构带来资金的损失。2008年，我国部分地区住房价格出现波动，与此相对应，个人住房抵押贷款的不良率也较2009年高0.62个百分点，有力地说明了住房价格对个人住房抵押贷款违约的影响。另一方面，将增大房地产开发企业贷款违约风险。我国的房地产开发企业普遍存在资本金不足的问题，通过“招、拍、挂”取得土地使用权之后能够用于开发的资金有限。为解决资本金不足问题，开发企业常常利用其与政府职能部门的关系，在未缴纳或未全部缴纳土地出让金的情况下取得开发资格，再将土地使用权和在建工程抵押、已开发的部分房产抵押从银行取得贷款用于开发，将开发风险间接转移到了银行身上。当房地产价格处于高水平时，产品的出售可以偿还抵押获取的贷款；当大范围征收房地产保有税之后，一定时期内土地出让的价格、住房出售的价格均会下降，当用作抵押的土地和房产的价值低于贷款额度时，房地产开发企业选择违约的几率就会大大增加。
