2012年4月26日，新华社授权发布《中共中央国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》，其核心是科学划分事业单位类别，推进承担行政职能事业单位改革，推进从事生产经营活动事业单位改革，推进从事公益服务事业单位改革，完善政府责任，鼓励公民和社会参与，发挥市场机制，构建公益服务新格局。2012年5月，国务院常务会议讨论通过《国家基本公共服务体系“十二五”规划》，明确了“十二五”时期基本公共服务的范围、项目、重点任务和国家基本标准，尤其是强调基本公共服务均等化和政府财政保障职能，以及通过推动基本公共服务提供主体和提供方式多元化，加快建立政府主导、社会参与、公办民办并举的基本公共服务供给模式。 事业单位分类改革与基本公共服务体系建构之间存在内在紧密联系。基本公共服务体系的完善需要依靠事业单位分类改革来推进，而事业单位分类改革的目的是完善公共服务体系，改善公共服务的供给效率。无论是推进事业单位分类改革，还是完善基本公共服务体系，都需要政府发挥职能作用，通过实现公共服务供给主体和方式的多元化，来充分发挥政府、事业单位、非营利组织、企业、公民个人的积极性、主观性和能动性，通过权力机制(政府主导)、市场机制(企业主导)和参与机制(社会主导)等有机结合、相互竞争和混合协同，来形成符合中国国情、实现基本公共服务的均等化、各级政府之间权责清晰、满足多样性需求和具有可持续性的公共服务供给体系。 一、国内公共服务研究的重点、视角和观点 公共服务研究是国内学术界关注的热点。从研究群体和学科看，公共服务已成为一个跨学科的研究领域。有关公共服务的研究可以分为九类。 第一类是探讨公共服务的含义和界限，即到底什么是公共服务，公共服务包括哪些内容。马庆钰对公共服务的三种理解进行总结，即第一种认为，“公共服务”并不新鲜，它实际上就是我国政府一直以来强调的“为人民服务”；第二种认为，它就是指国家公务人员的职责和工作的一般属性；第三种认为，它指的是包括政府“弥补市场不足，促进社会公平”在内的所有工作。在此基础之上，他提出了第四种看法，即“公共服务主要是指由公法授权的政府、非政府公共组织以及有关工商企业在纯粹公共物品、混合性公共物品以及特殊私人物品的生产和供给中所承担的职责。”[1]还有一些学者从经济学中的公共物品理论来定义公共服务，认为物品属于“有形”，服务属于“无形”，用于分析公共物品的理论逻辑同样也可以用于分析公共服务，强调公共服务所具有的非排他性和非竞争性(许彬，2003)。此外，还有学者探讨公共服务与中国的事业单位等概念之间的区别，甚至提出了用“公共事业”概念来代替传统的“事业单位”(冯云廷、陈静，2003)。应该说，公共服务研究的逻辑起点就是“什么是公共服务”，它是其他研究的基础，这些学者关于公共服务的基本含义和属性的探讨，为公共服务的组织提供了理论基础。事实上，有关公共服务的需求和供给理论，总能够找到公共服务基本含义对其的影响。 第二类是从“公共服务型政府”的角度研究公共服务，强调政府的职能应该从经济建设向公共服务转型，认为公共服务应该是政府的首要职能，其特色是既将公共服务作为一种理念，也将公共服务作为一种内容(中国(海南)改革发展研究院，2004；李军鹏，2004)。这种观点认为，政府的职能模式经历了统治型政府职能模式、管理型政府职能模式和服务型政府职能模式，而公共服务型政府职能模式必然重视公共服务的提供。不过，对于“公共服务型政府”，学者们普遍存在两种争论和观点，一种观点主张公共服务型政府主要是为公众提供公共服务，公共服务是唯一职能，应该从经济建设的职能中退出[2]；另外一种观点认为“公共服务型政府”应该将公共服务作为一种理念和精神，政府应该树立公共服务精神，其中责任政府、法治政府、民主政府和绩效政府是其应有之义，公共服务存在广泛和狭义之分，狭义的公共服务，与经济调节、市场监管、社会管理共同构成了政府的主要职能，认为所有政府职能都需要通过公共服务精神进行统领。 第三类是探讨公共服务的改革措施，包括强调公共服务的市场化和民营化，其核心思想是引入公共选择理论、交易成本理论和新公共管理理论的基本理念，强调私营企业和市场机制在公共服务提供中的作用，其主要特色是认为在公共服务领域可以并且应该引入市场理念和机制来解决公共服务中存在的困难和难题(裘越，2004；曾保根，2005；陈微露，2005；张莉，2005)。有关这一主题的论述，包括三个层面：一个层面是强调在公共服务领域引入市场机制和市场理念，例如通过公共服务的决策和执行分开，在公共服务生产层面引入竞争等方式，来改变官方机构供给公共服务的低效率；一个层面是探讨公共服务市场化的主要形式和制度安排，例如对公共服务市场化中外包机制的探讨，尤其是对什么情况之下适用外包，政府在外包中应该注意的问题等(陈智军，2003)；还有一个层面就是探讨公用事业民营化问题，如城市基础设施的民营化问题，主要包括城市供水、供电、供气等方面，这种研究主要是提出民营化的各种形式，如BOT(建设—运营—移交)模式、TOT(移交—运营—移交)模式、合资模式、直接并购模式、PPP(公私伙伴关系)模式等(王俊豪，2001；宋华琳，2006)。 第四类是从事业单位改革的角度来研究公共服务，这种观点认为事业单位主要是提供有关科学、卫生、文化、体育等各方面的公共服务，但由于事业单位与政府之间的特殊关系，使得事业单位开始追求自身利益，而忽视对民众的服务。世界银行于2005年出版了《中国：深化事业单位改革改善公共服务提供》研究报告，该报告对事业单位中存在的付费机制和激励机制等问题进行了分析，并结合经合组织、转型国家和加勒比海地区公共服务提供和改革的国际经验，提出了中国探索事业单位改革的改善选择，包括重新界定政府的角色，修改政府干预的标准；改善付费机制，包括改革预算管理，改革政府间财政关系；重组事业部分，包括为事业部门建立两类组织形式，建立覆盖更多类型的服务提供者的法律和监管框架；加强问责机制，包括建立并有效实施绩效管理合同，强化财务责任制度，深化人事和薪酬制度改革，赋予客户权力等；组织好各项改革，包括成立改革领导小组，采用一种更加分散化的评审和分类办法；控制对员工的影响，包括与职工沟通，采取渐进方式，强化财务责任，致力于统一的养老金制度[5]。
