试论中国社会管理体制与机制改革和创新

      社会管理体制与机制创新是社会管理创新的关键，其运行机理是基于信任、宽容、参与和法治的思想理念。本文基于体制与机制的运行现状、问题，剖析其形成原因与改革的迫切性与必要性，探讨创新应坚持的原则、着眼点与发展趋势。

      一、我国社会管理体制与机制的运行机理

      政府的基本职能是社会管理和公共服务。中共十六届四中全会和六中全会强调要加强社会建设和社会管理，明确提出“深入研究社会管理规律，完善社会管理体系和政策法规，整合社会管理资源，建立健全党委领导、政府负责、社会协同、公众参与的社会管理格局”的要求。因此，我们要明确社会管理体制与机制的运行机理(参见图1)。

      社会管理的瓶颈 设置专门的服务机构

      思想理念：信任宽容参与法治 社会管理体制与机制 现代服务机制与体系

      社会管理的问题与原因 社会自治与服务为本

      

      图1 社会管理体制与机制的运行机理

      (一)体制与机制运行的思想理念

      第一，扩展社会的信任格局。卢曼认为，信任为简化合作关系而生。韦伯认为，信任有特殊信任和普遍信任两种方式。郑也夫把信任分为人格信任(对某个具体人物的信任，如亲族、同乡会、行会中的信任)和系统信任(对匿名者组成的制度系统的信任)[1](p.5)。李伟民、梁玉成的结论是：中国人根据双方人际关系所确定的有选择倾向性的相互信任即特殊信任，与根据有关人性的基本观点信仰所确定的对人的信任即普遍信任，两种信任各自独立无明显关联[2]。从社会学角度来看，社会管理领域中对于人际信任的概念，无论是在人际间、团队间、组织间的层次上，均具备以下六个方面的特征，即相互依赖性、心理概念、风险、善意、理性决策与情感成分。从心理学角度来看，信任在社会建设中不可或缺，被广泛地应用于预测组织(如，政府机构)的行为。可以说，信任为社会管理体制与机制赢得大众支持提供了内在原动力，因此，创新社会管理体制与机制要扩展一个社会的信任格局，既包括信任链、信任圈，也包括信任网，使建设信任与破坏信任具有明确的对称性。

      第二，推崇宽容的社会价值。宽容是社会管理使多元混乱趋于和谐有序的驱动力，因此，社会建设要普遍地推崇宽容的社会价值，如尊重他人信仰、行为或生活方式，集团之间相互尊重，不同意见求同存异。换言之，宽容致力于差异中和平共存。差异是宽容存在的情境条件，而否定反应、能力和克制是宽容的定义条件。社会管理体制与机制在运行过程中，从行为主体是否对他者有否定反应的角度来看，要提倡宽容防止冷漠；从行为主体是否有能力去干涉他者的角度来看，要提倡宽容反对默许；从行为主体是否克制去干涉他者的角度来看，要提供宽容远离不宽容。换言之，社会管理体制与机制的运行需要行为主体在差异情境中对不同的他者有能力干涉却不干涉的一种克制理念来支撑[3]。

      第三，倡导公民社会的参与。公民参与是解决矛盾分歧的重要原则。在社会建设中，公民通过草根和社区组织，主动参与社会管理的方案、团体、组织(机构)或环境当中并进行决策，以影响社会，这是一种减少心理疏离并增加知觉能力及控制感的良好方式。公民参与和“赋权”、“自助”、“协同合作”与“社区意识”之间密切相关[4](p.1)”。研究表明公民参与邻里草根组织能够增强正向社区意识，达到如下效果：一是呈现非正式邻里行为；二是增强社区意识与公民责任感；三是对邻里、街坊等生活品质感到满意；四是参加公寓大楼的活动；五是担任其他社区组织的志愿服务；六是达到知觉邻里协会的效能。在社会管理中，必须正确处理好人、环境、公民参与、社区意识之间的互动关系。

      第四，坚持制度、理念与文化层面的法治。法治使社会管理体制与机制获得广泛而现实的制度基础。自亚里士多德提出“法治优于一人之治”以来，许多思想家为之付出了诸多心血。伯尔曼认为“法律意味着秩序，宗教意味着信仰”[5]。法治不仅属于法律范畴，而且属于道德范畴，要以平等的人权保护为自身的价值追求。同时，法治还具有政治学属性。“亚里士多德法治公式”明确指出：“法治应当包含两重意义：已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应当本身是制定得良好的法律。”[6](p.199)我国自1997年提出建设社会主义法治国家以来，法治实践描绘出的图景是：在完善法律制度的基础上结合实践来凝练正确的法治理念，通过遵守法律制度、信仰法治理念来逐步培育一种“文化”和“传统”，使个人、企业、社会组织以及政府机关都能逐渐接受或习惯法治的运作，以实现法治在生活世界的植入、嵌入、渗透和扎根[7]。而生活世界从本质、根基上表现为一个文化的世界，事实上，法治是基于一定的价值观来构建社会的基本结构、运行机制、行为方式，是人们对社会的一种制度设计和安排，即通过对权利、义务和责任等进行合理分配。法治理念是关于法治的理想、信念和观念。同时，法治是一种制度模式，也是一种理性精神、一种文化意识。因此，在社会管理实践中，要求坚持制度层面的法治、理念层面的法治以及文化层面的法治。

      (二)体制与机制运行的现状

      第一，社会管理体制的瓶颈。目前，社会管理体制主要遭遇三个方面的瓶颈：一是难以执行。公民社会组织不发达，公民参与社会管理有限，社会力量和市场力量依赖于政府，在社会管理中的作用有限，而政府受资源、信息、自身能力所限，随着公共需求的日益扩大显露出在社会管理方面的短板。二是理念不够系统。信任、宽容、参与和法治等理念还未走向生活世界，成为整个社会文化的根基。责任政府与有限政府的理念以及市场经济制度有待完善。三是不科学也不健全。建立以社会自我管理和公民广泛参与为前提的政府主导的社会管理体制还有相当长的路要走：既要科学地认识与研究社会管理的制度和规则(如，划分管理职权、规定职能配置、设定管理对象和领域，以及制定法律法规与政策等)，又要形成社会公共事务多元主体共同治理的组织网络[8]。