正如邓小平所指出的，“经济体制改革每前进一步，都深深感到政治体制改革的必要性。不改革政治体制，就不能保障经济体制改革的成果，不能使经济体制改革继续前进”①；“不搞政治体制改革，经济体制改革也难于贯彻”②。2007年党的“十七大”报告中，强调要“加快行政管理体制改革，建设服务型政府”。“精简和规范各类议事协调机构及其办事机构，减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题”。 自20世纪90年代开始，我国一些省区开展了政府层级改革，主要措施包括三个方面：经济管理上“强县扩权”、财政上“省直管县”以及人事管理上省委直接任命“县委书记”。改革的最终目标是，改变“市管县”的行政管理体制，在“省”和“县”之间减少一个政府层级，最终实现“省直管县”的行政管理体制。然而，社会各界对该项改革的争论颇多。赞同的观点认为，缩减政府层级能够提高政府效率，改变地级市对县的盘剥，有利于发展县域经济(张占斌，2007，2009；才国伟、黄亮雄，2010；才国伟等，2011；沈荣华，2012)。反对的观点认为，改革不利于地级城市的发展，管理范围过大导致省级政府行政成本过高(鲍晨辉，2007；熊文钊、曹旭东，2008；庞明礼，2009)。随着改革的推进，学术界的研究也从定性分析阶段发展到了定量分析阶段，但是仍未取得一致的结论。 政府层级改革不仅关系到国家凝聚力和中央政府宏观调控能力，而且关系到地方政府的积极性和区域协调能力。在我国历史上，曾经出现过“郡—县”、“省(道)—府(郡)—县”等2～3级的地方政府层级制度，在中央集权“从加强到削弱、再加强再削弱”的循环交替中实现改朝换代。我国现在的政治制度、政府职能、社会环境等与封建社会不具有可比性，因此，研究我国的政府层级设计不能拘泥于历史决定的逻辑，而应该更多地考虑现实条件的变化。当前我国地方行政层级之多、管理权限配置之繁，在中国历史上也是非常少见的，无论从治国信息的传递、保真，还是从行政管理的成本、收益来看，都存在着很多弊端，需要减少层级，规范政区。 我国正处于转型时期，经济、社会、公共管理等各个领域的改革都在推进，国际经验成为我国改革的重要借鉴。从全球视角来看，政府层级1～6级的情况都存在，以3～4级的情况最多。进入20世纪以来，很多国家对政府层级进行了调整。例如，1790年大革命后，省是法国第一级地方行政单位，一共101个省由法国中央政府管辖。1956年，法国开始出现“大区”制度，1982年《权力下放法案》通过后，“大区”正式成为法国第一级地方行政单位。日本在1926年撤销了郡级建制，建立了“中央—都(道、府、县)—市(町、村)”3级政府层级制度，1953～1961年大规模进行“市、町、村合并”，共减少了超过2/3的基层政府机关。印度在1977年取消了“村”级建制，原苏联在20世纪30年代取消了“专区”，罗马尼亚在1968年取消了“省、州”两级建制，匈牙利在1983年取消了“区”级建制③。 那么，什么因素决定了一个国家的政府层级设置？政府层级是否与其现实条件相符，政府层次错配是否会影响一个国家的政府效率？目前我国大部分地区实施的是“中央—省—市—县—乡镇”5级政府层级④，根据国际经验，我国是否存在政府层级错配？如果要实行“省直管县”，即在“省”和“县”之间减少一个层级，还需要哪些条件？本文将借助于跨国数据进行实证分析，尝试着回答这些问题。 二、政府层级错配与政府效率 政府层级也称行政层次，是指在纵向分工基础上形成的政府等级结构和层次数目，是不同级别政府机构的纵向配置。政府层级决定着行政区划的总体结构，也确定了中央和地方国家机构设置的基本框架。合理设置政府层级，不仅关系到各级行政机关能否有效地实施行政管理，也关系到中央和地方的权力分配，以及国家的长治久安。 1、政府层级的决定因素 政府层级属于上层建筑，上层建筑是建立在社会经济基础上的⑤。一个国家的政府层级设计和行政区划是政治、经济和社会长期演变的历史结果，具有一定的稳定性。那么，决定一个国家政府层级的因素有哪些？ 国土面积是决定一个国家政府层级的重要因素。显然，一个大国应该比小国设置更多的层级数，正如大公司的指挥链长于小公司。一般来讲，国土面积越大，基层行政区的数量越多，如果设置较少的层级，会增加中央和各级政府管理的难度。 人口因素也会影响政府层级数量。平均来看，国土面积越大，人口越多。剔除国土面积的影响后，转而考虑人口密度对政府层级的影响。在国土面积既定的前提下，人口密度对政府层级的影响有两个方面：一是人口密度大意味着人口多，地方政府需要提供的公共服务更多，需要配备更多的公务人员，需要设置更多的政府层级；二是人口密度大意味着服务对象更集中，政府提供公共品具有规模效益，只需设置较少的政府层级。因而，人口密度的净效应是不确定的。 一级行政区的数量也会影响政府层级设置。一个国家的一级行政区划往往沿袭历史设立，由封建领地、殖民地划分、河流山脉、民族种族、宗教、经济、文化等因素决定。在国土面积、人口分布等条件相同或相似的国家，一级行政区数量多的国家只需设置相对较少的政府层级。这是因为，一级行政区数量越多，每个行政区的面积和人口会更少，行政管理难度越小。 此外，经济发展水平、社会治理方式和政府职能等因素也可能会影响政府层级的设置，还有一些复杂的文化、宗教、历史、地理因素等也会影响政府层级设置。 2、政府层级错配
