基于区域差异性的省直管县分类改革研究

      实行“省管县”还是“市管县”体制，是我国当前行政体制改革争议最大的问题之一。综观这场争论，我们发现，主张“省管县”的观点多数基于对实行“省管县”改革地区所取得绩效的肯定，如从浙江“省管县”改革带来县域迅速发展，推导出的对“省管县”体制的肯定。而反对“省管县”的主张也往往来自实践，如认为西部省份县域对中心城市依赖度高，如果实行“省管县”体制，经济落后的县将会面临更大的困难。分析这场争论不难发现一个问题，即双方都是从局部得出结论并试图将适用性扩展到全国，从而忽视了地区的差异性。这就有必要对三十多年来在全国大部分地区实行的市管县体制的实践效果进行检验，在此基础上判断是否需要基于区域差异性和市管县体制的实践效果进行市县府际关系的分类式改革。

      鉴于市管县体制的主要初衷是促进区域经济共同发展，也就是地级市范围内的市县经济共同发展，本研究在检验市管县体制效果时主要从经济发展这一关键变量进行考察，暂不考虑区域社会、文化、地缘等变量的差异性影响。①本文将利用统计数据对全国各地级市内市县发展水平进行分析，从而检验“地改市”后普遍实行的“市管县”体制有没有实现“市县经济共同发展”的初衷。在此基础上，结合市县府际关系调整的目标选择，给出具体的改革建议。

      全国地级市市县经济发展差异性分析

      “市县经济共同发展”可以分解为两层涵义来理解：首先在绝对值上，市县经济都要有发展；其次在相对比较上，市县的发展应具有同步性，市县差距不能过大。经过三十多年的改革开放，前者的实现是有目共睹的，而后者是否成立尚需论证。我们依据2010年统计年鉴数据②，对2009年全国各地级市人均GDP进行了统计和比较。地级市中心城市直接采用“市辖区人均GDP”这个指标。为了能反映每个地级市所辖各县经济发展的平均水平，我们取各县人均GDP的平均数。最后，用前者与后者的比值来反映市县之间经济实力的差异程度。

      全国辖县的地级市共有269个，辖县1554个(包括县与县级市)，其中6个地级市市辖区资料缺失(宁波、铜陵、梅州、云浮、拉萨、柳州)，实际参与统计的地级市共263个，辖县1524个。统计结果显示，全国各地级市市辖区人均GDP均值为36779元，市辖区人均GDP与所辖各县人均GDP平均数之比(以下简称市县差距)，全国平均为1.965。也就是说，平均每个地级市内的市县差距为两倍。这个数字反映了市县之间的经济实力差距总体上还较大，缩小市县差距，实现市县经济的互惠性发展仍然任重道远。

      对市辖区人均GDP与市县差距通过SPSS统计软件进行相关分析，结果为显著相关。这个结果说明全国总体上市辖区人均GDP越高的地方，市县差距拉得越大。也就是说，各个地级市市区经济发展很快的地方，各县经济没有同步跟进，市县发展缺乏协调性。

      

      虽然全国范围内的数据表明市县差距随着中心城市人均GDP增大而扩大，但各个区域内部是否都遵循这样的规律仍需检验。我们按照通用的区域划分方法，将我国分为东部、中部、西部和东北，分别对区域内的地级市进行统计检验，结果显示：中部、西部和东北三个区域符合这个规律，东北尤为明显，而东部地区则完全不显著。也就是说，如果把全国分为四大区域，那么“中心城市越发达市县差距越大”这个论断适用于全国除东部以外的区域，而在东部地区则不适用

      四个区域省会城市市县差距的比较也能从一个侧面验证上述结论。东北的省会城市市县差距均值为2.610，中部和西部分别为2.484、2.325，相比之下东部地区省会城市市县差距小一些，均值为1.725。

      

      东部各省份中，浙江的市县差距最小，为1.528倍，市县在控制两极分化方面协调程度较高。浙江之后依次是山东1.588，江苏1.677，福建1.858，河北2.084。广东省各地级市市县差距较大，达到2.327。

      中部各省区除河南的市县差距控制在1.444倍之外，其余五个省区的市县差距均高于2倍，由高到低分别是：湖北2.604，湖南2.371，江西2.288，山西2.245，安徽2.075。

      西部市县差距较大的几个省区依次是贵州2.853，云南2.605，青海2.390，新疆2.390，甘肃2.219，广西2.166。相比之下较为协调的几个省区是内蒙古1.376，宁夏1.444，陕西1.462，四川1.692。

      东北三省中黑龙江的市县差距最大，为2.331倍，其次为辽宁1.789倍，吉林1.709倍。

      资源型城市是因自然资源的开采而兴起或发展壮大，且资源性产业在工业中占有较大份额的城市。③在市县差距较大的地级市中，中心城市为资源型城市的情况较多，例如大庆市，市县差距达到了11.33倍。类似的，金昌为5.62倍，大同为5.18倍。