［中图分类号］G648.7 ［文献标识码］A ［文章编号］湘O123(2013)02－0007－05 一、“越位”与“缺位”：表现及其影响 首先要明确的是，政府职能的“越位”、“缺位”现象并不是民办高等教育管理中特有的，而是我国公共治理中普遍存在的问题，或者说是现有公共治理体制存在的弊端在民办高等教育管理领域的一种反映和体现而已。 所谓政府职能的“越位”主要是指对那些学校自己可以解决的“小”问题，政府却插手太多，即政府做了不该做的事。在民办高等教育中，政府管理越位突出表现在政府习惯复制公立高等教育的管理模式来管理民办高等教育，直接干预民办高等学校办学自主权。与公办高校不同，我国民办高校是社会力量“利用非国家财政性经费”举办的、自负盈亏、面向市场自主办学的高等教育机构，其投资主渠道是社会力量通过市场而筹集的民间资本，基本上无政府资金来源。在这种前提下，民办高校在贯彻国家的教育方针和教育目的总的思想指导下，其在产权范围内的办学行为，如规模定位、计划调控、收费项目与标准制定权等方面拥有自主权，不应由政府的计划和行政干预来强制规范，而主要由市场需求、教育服务的质量和社会信誉等“看不见的手”来调控，在市场竞争中优胜劣汰。但是，在现实办学实践活动中，政府对民办高校宏观调控体系还基本上是沿用计划经济体制下公立高等教育管理模式，往往习惯于用管理公办高校的观念和方式来管理和规范民办高校，教育行政部门在招生计划、专业设置、课程安排、教学计划等方面几乎还是用统一的标准来衡量。政府的这种管理只能将民办高校办成公办高校的翻版，而且是不成功的翻版。政府的这种“越位”管理只会让民办高校束手束脚，无法根据自己的办学理念、学生需求和市场要求来走出自己的特色之路。 所谓政府职能的“缺位”是指政府在行政过程中，未能履行好自己应尽的职责，该政府管的，政府没管或没管到位。在民办高等教育中，政府“缺位”主要表现在： (1)财政资助上的缺位。民办高等教育作为一种准公共产品，其受益者包括受教育者个人和社会。从政府在公益事业中应承担的责任和能力原则以及受益原则出发，政府对民办高等教育事业给予一定的财政资助是责无旁贷的。《民办教育促进法》及其“实施条例”均明确规定，政府对民办高校负有财政资助的义务。然而，在现实办学实践中，经费资助似乎与民办高校无缘。财政资助的缺位，促使了民办高校的办学行为更加市场化。 (2)民办高等教育发展整体规划的缺位。政府的宏观规划，对于优化高等教育资源配置，引导不同类型的高校正确定位，避免重复办学，规避高等教育发展的大起大落，具有不可替代的重要作用。但是，就目前教育行政管理实践来看，教育行政部门非常重视对民办高校的控制，而对“引导、规划、服务”这一职能却普遍忽视，民办高等教育整体宏观规划仍处于缺位状态。一是各级政府还没有把对社会力量办学的统筹规划作为一项重要工作列入议事日程，也没有将民办教育发展真正纳入当地教育与社会经济发展的总体规划之中；二是政府对民办高等教育的发展方向、前景、民办高校的分布区域、规模、数量、层次以及学科布局等方面，均缺乏宏观的、全局的、长远的统筹规划，民办高校事实处于无约束的自主状态，专业结构、地区布局、办学层次等方面均严重失衡。政府“规划者”角色的缺位，直接导致了我国民办高等教育市场秩序混乱，民办高校陷入了恶性竞争之中，这不仅浪费了教育资源，影响了教育资源的合理配置，更损害了民办高校的形象，直接削弱了民办高校的整体竞争力，使我国民办高等教育发展陷入边缘化的境地。 (3)政府维护公平的管理职能缺位。伴随着高等教育市场由卖方市场向买方市场的转变，民办高校与公办高校之间的竞争日趋激烈。政府作为公正的裁判者，应该跳出二者的竞争，以中立的姿态运用同一规则来引导、约束、规范、裁判双方。遗憾的是，在现实的教育实践中，政府并没有很好地扮演裁判者，很大程度上既是运动员，又是裁判者，导致政府理论上的公正沦为事实上的偏好。这种事实上的“偏好”，不但没有保证民办高校获得与公立高校平等的地位，反而人为地制造了公办、民办高等学校之间的不平等，使民办高等学校处于更加不利的竞争环境。一个最为简单明了的事例，莫过于公办大学举办的“独立学院”。在政府的“呵护”下，公办高校举办的独立学院一“出生”，就有着民办高校奋斗20余年所没有的政策优势：在开办之初就具有本科学历；同时，既能享受公办的体制优势，如设备、师资的投入，又能灵活运用民办的体制优势，如优质高价跨地区招生等。因此，独立学院“遍地开花”的背后，往往是真正意义上的民办高校日渐萎缩。民办高校和公办高校的不公平竞争问题，呼唤着政府应积极担负起维护公平的职能，切实履行“公正裁判者”角色。 (4)政府对民办教育中介组织的培育职能缺位。我国政府已开始认识到社会中介组织对民办学校进行管理的重要作用。《民办教育促进法》及其“实施条例”明确规定，国家支持和鼓励社会中介组织为民办学校提供服务；教育行政部门及有关部门依法对民办学校实行督导，定期组织和委托社会中介组织评估办学水平和教育质量。但是，在现实的办学实践中，教育主管部门却始终有意无意地忽视中介组织的存在。例如，对于具有颁发学历文凭的民办高校的审批不仅从不参考民办高教协会的意见，甚至民办高教协会对这类学校的审批的过程、标准也全然不知。因此，目前各地先后成立的“民办教育协会”等教育中介组织，均缺乏权威性和凝聚力，其应有的咨询、协调、评估、监督、考核等服务功能作用未能充分发挥出来。 政府本应该管理的领域，政府却有意无意地卸责不管。这种责任的缺失和弱化，其结果必然会导致民办高等教育发展滑向无序竞争与盲目状态。在现实办学实践活动中，我们不难看到，正是当前政府管理职能的种种缺失，相当一部分民办高校为急于收回办学的投入，往往冒着被市场和需求控制的危险去尽力满足眼前目标，追求招生数量的最大化以获得最大的经济收入，出现了办学管理降格以求、教学质量名不副实的现象。这不仅有损教育的公益性，加重了公众对民办高等教育的认识偏见，也降低了民办高等教育举办者对政府的信任，对民办高等教育乃至整个高等教育发展带来了难以估量的负面影响。因此，完善职能结构，减少越位，弥补缺位，提升管理与服务质量，应成为当前民办高等教育管理体制改革中最为迫切的重要内容。
