一、引言 长期以来，在二元经济结构催生的二元财政制度安排中，为了优先发展重工业和实施赶超战略，政府采取了二元财政政策，在利用征税权力大规模地转移农业剩余的同时，却尽可能地减少对农业部门的财政投入，所以中国农村居民的长期贫困在很大程度上是二元财政制度安排所造成的。这是一种效率低下的制度安排，不能为提高农村经济的边际生产率创造一个恰当的制度环境[1]，不仅在长期内导致农村居民可支配收入大量减少，仅供糊口，而且还导致其消费需求不振，再生产的投资能力有限和增收前景黯淡。近年来的实际情况也的确如此，虽然农村居民可支配收入的绝对数有了显著增长，但是，城乡差距却在持续拉大，从1978年到2011年，城乡居民收入之比居然由2.57上升到3.13。农村居民仍旧生活在相对贫困的状态之中，尤其是在农业税减免之后还是如此。如此看来，近年来的农村经济体制改革并未触及二元财政制度的根本，农村居民依然生活在长期贫困状态之中，实际的税负并未减轻，因此，从制度变迁的角度来看，改革二元财政管理体制是一个长期的、艰巨的、复杂的社会工程，倘若不从根本上理清和革新二元财政的制度设计，任何边际调整的改革措施都可能是事倍功半，甚或无功而返。 为此，本文将运用新制度经济学的分析方法，从中国二元财政制度安排的运行机制入手，说明二元财政体制改革中的路径依赖是农村居民长期贫困的成因，并据此为各级政府深化财政投资改革和消除农村居民的长期贫困提供决策参考。 二、文献综述 中国的二元财政政策及其对农村居民收入水平的影响，是一个涉及各级政府和千家万户利益分配的大问题，不仅关系到农村的繁荣稳定和农村居民的幸福安康，而且影响到宏观经济的平稳运行和国家的长远发展，所以学术界一直以来都颇为关注，推出了一大批富有见地的研究成果，兹略述如下： 首先，结合中国二元经济结构的实际情况，学术界描述了二元财政政策的特征，并从数量上测度二元财政的发展水平，肯定了二元财政问题在中国的客观存在。文峰认为，我国财政制度具有从农村和农业获得财政收入多、支出少的二元化特征。在过去，财政制度具有从农业单方面获取剩余、为工业化提供资金积累的功能。当农业基本完成了向工业提供积累的任务之后，财政仍然延续了城乡和工农业不平等的财政政策。[2]刘明慧和崔慧玉认为，在工业化初期，为了实施赶超战略，受“工业偏好”思想的支配，中国对城市和乡村、工业和农业、市民和农民实行不同的资源倾斜政策。在工业与农业之间，国家的资源配置严重不均，长期过度倾斜于工业，对农业公共投资严重不足，支农支出比重持续下降，导致农业发展严重滞后于工业发展。这具体表现在，城市工业工资大大超过农业工资，造成了资本利润率大大下降，难以构成刘易斯所谓的经济增长源泉。同时，在公共产品提供方面，出现了严重的公共产品供给的城市化倾向，对农村公共产品的供给严重不足和滞后。[3]对此，秦海林结合中国二元经济的结构特征，分别从财政支出和税收两个角度测度了中国的二元财政水平，前者的测度结果显示二元财政对比度有下降的趋势，[4]但是，后者考虑了农村居民实际税负的测度结果则显示，二元财政对比度一直以来都在逐步上扬，即使在农业税减免之后也是如此。[5]蒲晓红和成欢从缴费水平、待遇水平和补贴水平等三个维度对西部地区的新农保制度进行了评估分析，结果显示，不论是从西部地区的试点情况来看，还是就全国的制度设计而言，新农保制度具有鲜明的二元财政色彩，农村居民在这个制度安排的待遇水平都偏低，养老金保障力度也很有限。[6]显而易见，定性与定量的分析结果都表明，二元财政现象在中国是一个不争的事实，且有不断恶化的迹象。 其次，学术界还对二元财政政策拉大城乡差距的这一现实作了深入研究。傅道忠指出，在很大程度上，我国的城乡差距与长期推行城乡有别的二元财政政策和制度有关。不论是在财政收入，还是支出方面，各项政策都不无例外地向城市居民倾斜，而对农村居民则在客观上有着一定程度的歧视，农村居民从政府财政支出中得到的公共服务远远低于城市居民所得到的，同时，也与他们所承担的各种税收和费用不成比例。[7]彭志远和刘方军也从二元财政这个角度去分析了城乡二元结构的成因及其转换机制。[8][9]何振一在研究中国县乡财政困难时指出，公共分配城乡二元结构制度安排长期没有得到改革，乃是造成农村财政困境的根本症结所在，因为这种制度安排天然就有导致乡镇财政困难的基因，同时也极大地拖累了县级财政。[10]文峰和李正彪认为，我国经济体制转轨过程中的财政制度变迁在一定程度上陷入了“路径依赖”之中，城乡协调发展的财政制度建设、区域间公平的财政制度构建受到原来财政制度安排的影响滞后于市场经济建设，降低了整体制度的绩效，因此，要实现制度变迁路径转换需要推进协调的制度变迁，重点排除既得利益集团对制度变迁的阻力。[11]秦海林分析了二元财政转换影响二元经济增长的作用机制，即二元财政转换不仅可以直接改善农业部门的财政收支状况，而且还可以间接诱致各类生产要素在两大部门间发生有利于农业经济增长的变化，并最终促进二元经济增长。包含农业与非农业支出的二元经济增长模型分析的结果显示，在假定生产函数为CES形式的条件下，只要农业与非农业财政支出的弹性系数之比大于农业财政支出与非农业财政支出之比，改善二元财政状况就可以促进二元经济增长。与此同时，基于中国经济1952—2005年数据的协整检验结果显示，在过去五十年里中国改善二元财政制度的政策努力的确显著地促进二元经济增长。[12]由于该模型只考虑了二元财政支出对二元经济增长的促进作用，而没有考虑二元税收的分配效应对城乡差距的影响，秦海林和李志勇进一步运用中国1957—2009年间的数据，对二元财政转换与城乡差距进行实证检验，其结果显示：旨在缩小城乡差距的财政政策，如果不考虑税收政策对城乡差距的影响，而仅仅着眼于调整财政支出结构，反而在客观上可能进一步拉大城乡差距。这是因为，虽然调整财政支出结构，改善一国二元财政状况，虽然能够在总体上促进经济增长，但是，在既有的城乡收入分配格局中，国家税收的分配机制从农业部门转移大量农业剩余，从而在客观上拉大城乡差距，使政府改善财政结构的努力付诸东流。[13]如此看来，由于农村内部的公共品建设一致性意愿非常低下[14]，二元财政政策的长期实施必然会拉大城乡差距，不仅在经济逻辑上是经得住推敲的，而且还可以得到实证数据的支持。
