2008年的国务院机构改革启动大部制改革进程，除国务院办公厅外，国务院组成部门精简到27个。2013年的国务院机构改革方案，将大部制改革又推进了一步，除国务院办公厅外，组成部门减少到25个，重新整合了部委管理的国家局，在政企分开和转变政府职能方面取得新进展。在中央政府的带动下，近年来，一些地方政府纷纷加入到大部制改革的行列。但几年过去了，人们对大部制改革的实际效果褒贬不一，有关大部制的负面新闻报道时有出现，如广东的一些地方在大部制改革后，一个县级政府的职能局竟然有十几个副局长的职数更是让人匪夷所思。另外，根据笔者的调研，在实际的政府工作中，一些新组建的大部门的工作效率并没有如人们预期的那样获得显著提高，反而新机构在磨合过程中出现了一些运行阻梗的现象，这不能不引起人们对大部制这一机构设置模式的质疑。其实，这并非大部制本身的错。大部制作为政府机构设置的通用形式，它在减少沟通和协调成本、科学决策和提高执行力等方面的优势是毋庸置疑的[1]。任何一项制度都是镶嵌于一套制度体系和制度环境之中的，仅靠单一的制度推进而其他制度和相关环境没有发生相应的变化，也就是缺乏顶层设计，往往不能产生预期效果，甚至还可能事与愿违或出现改革的回潮。欲进一步推进大部制改革，就必须处理好以下几个方面的关系，并据此进行相应的配套设计。 一、正确处理大部制改革与政府职能转变之间的关系 任何组织机构的设置都需要以组织的战略和职能为依据，通过机构的合理配置来保证组织战略与职能的实现。政府机构设置亦不例外，若想改革成功，必须首先明确自身的职能定位，即搞清楚政府与其他社会主体之间的职能分工，哪些事情该由政府去做，哪些事情该由市场和社会来承担。如果政府没有实现职能转变，“大包大揽”管了很多本该由市场和社会管的事务，或者既当“运动员”又当“裁判员”，导致包袱太重和集多重角色于一身，在这种情况下匆忙实行大部制，会类似于“归大堆”。虽然把业务相似和相关联的机构合并在了一起，但不同业务之间的沟通总量并没有变化，只不过是将原来的外部沟通变成了内部沟通，在信息流传的程式、载体和处理机制没有发生实质性变化的情况下，沟通的成本并不会自然而然地减少。例如，在大部制改革前，不同部门之间的沟通需要由这些部门的共同上级出面协调，而大部制改革后不同内设机构(处、科室)之间的协调则换成了单位主管领导，因此，横向不同机构之间的协调只不过换了一个中介而已。也就是说，大部制改革只不过是将原来不同机构之间的外部沟通成本转变为内部沟通成本而已，沟通总量没有变化，虽然它在一定程度上可以削减部门利益障碍而节省协调成本，但如果没有其他机制的相应变化和资源的有效整合，这种节省下来的成本可能会因不同内设机构和业务之间的适应性成本和利益磨合成本抵消掉而变得毫无意义。此外，由于政府承担的事务没有减少，难以将主要的精力投入到向社会提供良好的公共服务上来，也就无法进行科学决策和提高执行力。因此，在政府职能没有转变和政府“负荷”没有实现有效“卸载”的情况下，指望通过大部制而扭转公平和效率双重价值缺失的局面就只能是一种奢望[2]。 从改革开放初期到20世纪90年代初，我国的市场化改革方向还不明确，政府管了很多不该管和管不了的事务，导致了政府机构改革陷于“精简—膨胀—再精简—再膨胀”的循环局面，机构数量总体偏多。90年代以后，随着社会主义市场经济体制改革方向的确立，政府职能转变速度加快，政府机构的数量呈递减之势，尤其是1998年的政府机构改革撤销了所有直接管理经济的部门。有的学者认为，这一次的机构改革是一个重要的转折点，国务院的部门机构中社会事务类机构的数量超过了经济管理类机构的数量①。但尽管如此，政府职能转变仍然没有完全到位，政府还是管了很多不该管的事情。有两例子为证：观察政府与经济社会之间的关系的一个重要窗口是行政审批制度。以广东某发达的地级市为例，经过多轮行政审批制度改革，该市行政审批的效率得到了很大的提高，很多单个审批事项的办结时限只相当于法律规定的时间的1/3甚至1/4，但老百姓仍然觉得办事难，如开办一个饮食店，需要在很多政府部门办理审批手续，尽管每一项审批效率都很高，但整个事情完整办下来的效率却不高。原因就在于，申请人需要办理数量众多的审批项目。此外，政府为了管控市场和社会，设立了各种各样的年审或年检项目，例如，工商企业执照年检制度是由行政法规规定的，在该市的某区，仅此一项工作每年就有13万件之多，需要花整整3个月的时间(每年4月至6月)集中人手办理。类似的情况很多，以至于一些企业需要设立专门的机构和配备专职人员应付各种各样的年审、年检事务。它既挤占了政府职能部门的大量时间，影响了其他审批事项的工作效率，也增加了企业的交易费用。还有一个例子，省级政府均设有教育厅这一管理教育事业的职能部门，笔者在调研中发现，其中居然有一个教研室的机构，且占58个正式行政编制。根据纵向职能对接的需要，其他层级的教育主管部门也有相应的教研室，由此可以想象全国范围的此类机构和人员的臃肿状况。根据国家教育方面的法律，学校拥有教学方面的自主权，为什么政府部门还要设立这样的机构呢？其结果必然会出现干预学校职权范围内教学活动的现象，从而削弱学校自主办学的权利。 但是，话又要说回来，政府职能转变不可能一蹴而就，它是一个循序渐进的过程，其速度和成效取决于市场和公民社会的发育程度。如果市场和社会均不成熟，在这种情况下匆忙转变政府职能，即将原来由政府承担的事务转交给市场和社会承担，其结果要么是市场和社会无力承担，要么会导致“市场失败”或“社会失败”，有的时候，“市场失败”和“社会失败”所造成的不良后果会远甚于“政府失败”。只有建立起具有诚信和自律的成熟的市场和社会，才能有效实现政府职能的有效转变和合理分流，并最终形成政府、市场、社会三方良性互补互动的多元共治局面。由于计划经济体制时代国家对社会各种事务的统包统制，和因意识形态一元化的需要而实行的思想控制，再加上我国传统专制和封闭社会而造成的公民自主性的不足，从而导致我国的市场和社会均发育不良，制约了政府职能的有效转移。例如，长期以来我国实行社会组织的“双重管理”体制，即社团的成立需要有业务主管部门的批准并获得民政部门的注册登记，从而压缩了社会组织自主生长的空间，使大多数社会组织带有明显的“官办”色彩而难以真正走上自治的道路，也就自然无法形成与政府之间在调整社会关系中的合理分工和互补。直到2012年我们才在这方面有所松动，开始实行社团组织可以直接在民政部门注册登记的制度。但是，由于配套政策如税收优惠和鼓励社会各界捐助NGO的政策缺失，NGO的生存环境仍然还很艰难。
