改革开放后，随着市场经济的发展，人口流动成了社会经济发展的常态。传统户籍管理制度在人口登记和管理上已“力不从心”，“人户分离”现象大量存在，与户籍相挂钩的身份和社会地位以及其他社会经济权利和福利使得社会不公平性凸显，严重危及社会稳定，并产生和加剧城市“新二元结构”。户籍制度改革(以下简称“户改”)已成为从中央到地方的共识，但从实践看，改革一直遵循从中小城镇破题，到中等城市，再到大城市的逻辑思维，目前重点仍在中小城镇，大城市基本没有启动[1]；从现有文献看，也多集中于对中小城镇户改的总结或对户籍改革及制度本身的研究[2-5]，真正基于大城市户籍制度实地调研的文献几乎为空白。从大城市产业承载能力、人口聚集以及农村劳动力转移方向看，城乡户籍一体化改革迫切需要从大城市而非中小城镇破题。 一、城乡二元户籍制度形成的历史背景 中国的户籍制度形成于春秋，定型于秦汉，它将户口、土地、赋税等紧密地联系在一起，之后一直为历代王朝所沿用，至今已有三千多年。在民国时期，随着现代文明的兴起，城乡开始出现严重的差别，城市人经营工商业，条件较优越，享受着更多的现代文明；乡村人经营农业，生活较艰苦，保留了更多的传统文明；城乡二元社会不可避免地生成了[6]。陆益龙(2002)[7]认为新中国的户籍制度是以重建社会秩序为目的而产生的。然而，Dutton(1992)[8]认为中国城乡二元户籍制度是对1949年之前的保甲制度的继承；而我们认为任何制度的出台都有其深刻历史背景，如果不能理解历史背景，就谈不上对制度形成有深刻理解，更谈不上对其造成的社会经济影响有客观评价。 新中国的户籍制度源于1951年的《城市户口管理暂行条例》。1955年的《户口登记暂行办法(草案)》将户口管理工作推广到农村领域，但此时的户籍管理制度只是监督并非控制人口流动的机制[9]。事实上，在1950年代中国人口的城乡流动还是相对自由的，这体现在1954年《中华人民共和国宪法》规定“公民有选择和迁徙自由的权利”。然而，为了尽快摆脱旧中国贫穷落后的面貌，恢复生产成了新政权面临的首要任务。为了尽早建立国家工业体系，中央政府效仿前苏联优先发展重工业。在资本严重缺乏的农业社会里，为了筹集重工业发展所需资金，国家开始实施“统购统销”制度，一方面降低工业生产成本，政府优先为城市工业部门的工人配给食品、提供几乎免费的医疗、养老、住房、教育等社会福利，而把农民排除在外；另一方面压低农副产品价格，最大限度地索取农业剩余。原本在民国时期已出现的城乡差距，在“统购统销”制度的作用下进一步扩大，农民千方百计地流入城市[6]。受1952-1954年华北和长江淮河流域洪灾影响，粮食供给减少，而受工业发展与人口向城市集聚影响，粮食需求大增，从而使得粮食短缺日益突出，为了稳定城市社会秩序，中央政府只好强制阻止农民进城。从政务院1953年出台的《关于劝阻农民盲目流入城市的指示》，到国务院1957年出台的《关于制止农村人口盲目外流的指示》，农民进城由“劝阻”演变到“制止”。从民国初《临时约法》到1954年中华人民共和国第一部《宪法》颁布，明文规定的公民“居住和迁徙的自由”被逐步剥夺。1955年国务院出台《市镇粮食定量供应凭证印制暂行办法》，标志着全国由此进入“票证年代”。票证的发明，不但将城镇居民消费彻底纳入计划轨道，同时，它与户籍制度形成一种结构性屏蔽[10]。没有户籍也就没有票证，没有票证的农民也就无法在城市里购买到生活必需品，因而不可能任意进城。随后国务院出台了《关于城乡划分标准的规定》，城乡户口划分奠定了城乡分割分治的二分结构[7]，改变了城乡户口迁徙和变动的程序[11]。可见，从新中国成立到第一个五年计划结束，城乡二元分治的户籍管理制度已初具雏形。费正清(1990)[12]曾总结过很多新兴政权常犯的两种错误：一是急于求成；二是统治者的腐败和暴虐。第一个五年计划后，新兴政权犯了第一种错误，于1958年在全国掀起“大跃进”和人民公社化运动。“大跃进”和人民公社化运动一方面严峻考验着城市粮食供应系统，另一方面也造成农村生产力不断下降；人民公社化运动将农民划入社、队、生产队组织中，户口被严格控制。1959-1961年的自然灾害使粮食产量大减，农村出现严重的大饥荒，城市粮食供应也出现危机①。迫于粮食危机，1958年出台的《中华人民共和国户口登记条例》②在三年自然灾害面前得到全面实施，这便是后来中国城乡二元户籍分治的法律依据。该条例规定除了升学、招工招干、参军等情况外，公民从农村到城市的迁徙一律受到严控。1977年国务院批转《公安部关于处理户口迁徙的规定》首次提出严格控制“农转非”。至此，户籍制度成为城乡的主要壁垒，城乡分割的“二元”模式得以最终确立。 改革开放后，为了适应市场经济的发展要求，有关约束、限制人口流动的政策得到逐步放松和调整。1984年国务院出台的《关于农民进入集镇落户问题的通知》，第一次放松了“农转非”的限制，允许“自理口粮”进入城镇落户。随后对流动人口实行“暂住证”、“寄住证”管理以及身份证制度，使得农村劳动力向城市流动逐渐具有“合法的外衣”。进入1990年代，随着乡镇企业的兴起，大量农民工进城就业，为了解决过多进入城镇落户的农民与过少的计划进城指标间的矛盾，1992年公安部发出通知，决定在城镇、经济特区、经济开发区、高新技术产业开发区实行当地有效城镇户口制度。接着在1993年全面放开粮油市场，取消粮票，1994年取消以商品粮为标准划分农业和非农业户口的“二元结构”，取而代之的是以居住地和职业划分的农业和非农业人口，并建立以常住户口、暂住户口、寄住户口三种管理形式为基础的人口登记管理制度。可见，改革开放后，虽然国家对户籍管理制度几经重大修改，但时至今日，国家通过城乡户籍分治控制人口自由流动的“核”依然存在[9]。正如王晓波(2011)[10]所言：“对于一个国家而言，任何一段经历，都是那个时期的国民的共同抉择，历史是我们亲手裁剪的一件衣服，一旦穿上，就再也脱不下来”。 从历史视角审视中国城乡二元户籍分治制度，它的出台有深刻的历史背景，是新中国成立初期优先发展城市重工业战略不可避免的选择。为了在短期内建立完善的工业体系，必须实行城市工业和农村农业的不平等交换，“统购统销制度”便是这种情况下国家实行高效计划配置资源的手段，但这种手段必须以城乡人口的不流动为前提，为了长期维持这种人为的不平衡交换机制，政府必须找到一种控制城乡人口自由流动的方法，其中城乡二元户籍分治便是维持这种社会经济计划配置和限制人口流动最为有效的手段。然而，时至今日，城乡二元分割的户籍管理制度已被公认为中国城市化和现代化的最大障碍[13]，由此，改革户籍制度已成为2013年中国政法四项重点工作之一③。但从城乡户籍一体化改革过程看，仍举步维艰，除了改革开放后向城市发展倾斜的宏观战略导致城乡社会经济差距不断扩大、城乡公共资源供给严重不平衡外，隐藏在户籍制度后面的城市居民与农村居民之间的利益对立也是不容忽视的。因为任何社会制度都是一定物质利益关系的外在表现[10]，户籍制度也不例外。 二、调查背景及样本描述 (一)调查背景 上海生育率全球最低[14]，目前已降到“极限中的极限”④人口老龄化问题非常严重。截至2011年年底，上海市60岁及以上人口占户籍总人口的24.50%，高出全国近10个百分点，而2030年这个比例将会上升到38%[15]；与此同时，上海户籍青少年人口比重严重偏低，2009年全市户籍17岁及以下青少年人口所占比重仅为10.43%。随着老龄人口比重逐渐增加，青少年比重偏低，未来势必出现户籍劳动力人口供给短缺。目前，严重的老龄化问题之所以未影响到上海社会经济发展在全国的优势地位，究其原因在于外来流动人口已成为支撑上海社会经济运行的“半壁江山”[16]，而绝大多数为青壮年劳动力，其平均年龄也达27.3岁⑤。青壮年也正处于育龄阶段，大量外来常住青壮年人口同时也构成了上海市人口再生产的另一重要支柱，客观上缓解或掩盖了上海严峻的人口老龄化问题。流动人口虽然为城市发展和繁荣做出了巨大贡献，但却不能市民化。现有户籍制度把不同户籍变成了不平等的分配权利和福利的法律与政治等级身份的依据，在执行过程中强化了户籍的社会地位和身份象征，造成城市内部“新二元结构”凸显[17]。为了深入地了解户籍制度对人们的现实影响，以及人们对城乡户籍一体化改革的期盼和改革路径的选择，我们在2011年11月份针对上海户籍制度进行了实地调研。
