“土地财政”的分税制根源及其对策

      最近几年，房价暴涨，房地产市场节节攀高，对此中央政府不断出台相应的调控政策，但是收效有限。在房价居高不下的同时，我们注意到地方政府从土地开发与土地出让中获得的收入急剧增加，2010年，全国土地出让收入28197.7亿元，较2009年的15910.2亿元增长了77.2%；2011年，全国土地出让合同价款高达31500万亿元，同比增长了14.6%。出让土地带来的相关收入，在一定程度上缓解了地方政府财力不足的问题。但是，随着土地相关收入占地方财政收入比重的不断增加，地方政府对土地的依赖越来越强，地方财政收入结构发生了显著的变化。“土地财政”的发展，影响到地方财政的稳定及经济社会的有序运行。因此，要解决高房价等社会经济问题，必须先解决地方政府的财政问题。

      大部分学者认为“土地财政”作为地方政府财政收入的重要来源之一，包括以下几种形式：一是通过出让土地取得土地出让金收入；二是通过发展建筑业和房地产业带来相关税费收入的增加；三是通过土地抵押获取债务收入。在本文分析问题的过程中，我们将“土地财政”界定为与土地相关的出让金收入和税收收入。

      与许多国家依靠对存量土地征收物业税、房产税相异，我国“土地财政”的发展主要是依靠土地出让的增加及土地价格的暴涨。那么，是什么原因促使地方政府热衷于与土地有关的财政行为？“土地财政”行为会对地方财政产生什么影响？“土地财政”是否应该继续发展？本文的基本分析框架结构如下：第一部分介绍“土地财政”的现状；第二部分说明“土地财政”存在及发展的原因；第三部分分析“土地财政”行为的影响；第四部分提出相应的政策建议。

      

      一、“土地财政”的现状

      首先，我们对近10年来我国“土地财政”的发展情况做一个简要的分析：从表1我们看到，2001-2003年我国土地出让金收入合计约为9100亿元，占地方财政收入的比重为35%；2004年受宏观经济环境——流动性过剩影响，对房地产的投资快速增加，土地出让金占地方财政收入的比重达到了47%。2005年，为抑制对房地产的过热投资，中央实行收紧地根的政策，受政策影响土地出让金收入占地方财政收入的比重下降了10多个百分点。虽然，中央一直致力于控制土地的不合理出让，但是土地出让的高收益诱发地方政府不断扩大土地出让规模，其结果就是2005-2007年的土地出让金收入直线上升。2008年，受全球金融危机的影响，土地出让金收入减少了2625亿元，占地方财政收入的比重也下降到了36.22%。2009年，经济形势较2008年有所好转，土地出让金收入增加，达到了15910.2亿元，占地方政府财政收入的比重达到48.83%。2010年土地出让金收入进一步大幅度上涨，达到了地方财政收入的69.43%。2011年，全国土地出让金收入持续增加，达31500亿元，同比增长了11.71%。2012年，全国土地出让金收入为26900亿元，同2011年相比显著下降，但从整体上看，全国土地出让金收入依旧呈现稳步上升趋势。

      地方政府出让土地除直接获得土地出让金之外，还有一系列与土地相关的税收收入，主要包括契税、房产税、土地增值税、耕地占用税、城镇土地使用税、营业税、城建税、企业所得税等。从表2我们可以看到，与土地相关的税收收入逐年增加，2007年与土地相关的税收收入占地方本级财政收入的20%，2010年该比例上升到了27.5%。将土地出让金收入与相关税收收入合并，我们发现2010年“土地财政”收入与当年地方政府本级财政收入相当，规模庞大。

      

      二、“土地财政”产生的原因

      那么，是什么原因导致地方政府热衷于与土地有关的财政行为？吴群和李永乐(2010)、周飞舟(2010)认为当前我国的财政分权模式导致地方政府过度依赖于“土地财政”。梁若冰(2009)、张双长和李稻葵(2010)同样认为，分税制改革导致地方政府财力与事权不匹配，地方政府为了缓解财政压力，不得不实施“土地财政”行为。董再平(2008)认为，“土地财政”的形成与现有土地出让管理制度及土地收益分配机制相关。周黎安(2007)认为，以GDP和财政收入为主的政绩考核制度，诱发地方政府实行“土地财政”，扩张财政支出规模以促进经济建设。陈国富和卿志琼(2009)认为，农民土地产权权能的缺失，为“土地财政”的发展提供了可能性。

      从现有研究出发，笔者认为当前地方政府高度依赖“土地财政”的原因可以归纳为以下三个方面：

      (一)分税制改革造成地方政府财力与事权的不匹配，是“土地财政”产生的根本原因

      在实行分税制改革之前，为了解决地方政府经济激励不足问题，中央曾尝试扩大地方政府财政和企业管理的权限，实行财政包干制，地方政府成为有独立经济利益、追求地方财政收入最大化的实体。在这种体制下，地方政府为了增加收入，往往对当地企业实行税负减免，再以收取其他费用的形式取得财政收入，将预算内收入转为预算外收入，以避免和中央政府分成。1994年分税制改革的实施，初步理顺了地方政府和企业的关系，形成了中央政府主导型的财政体制。其将税收分为三大类：中央税、地方税和共享税，税源稳定、税基广、易征收的税种大部分划归中央，而地方税源一般则较为分散，征管难度大，征收成本高，同时还规定税收立法权集中于中央。

      分税制改革使得税收收入大幅度向中央倾斜，同时，由于税收立法权的集中，以及中央对地方非税费用收入的规范与管制，地方政府的财政收入来源减少，其相对收入呈现出下降的趋势。如图1所示，分税制改革之后，按照现行财政管理体制的规定划分财政收入，中央政府本级财政收入从1993年的22.02%迅速上升到了1994年的55.70%，之后虽然经历了几次波动，但总体呈上升趋势，在2000年之后稳定在52%—54%之间。相较之下，地方政府本级财政收入从分税制改革前的70%左右骤降到50%以下，财政收入分配比重大幅度降低。此外，由于在改革中央与地方政府之间财政收入分配的过程中，并未对各级政府间的事权划分进行相应的改革，造成了各级政府之间事权的越位与缺失，大量的基本公共服务被下放，基层政府承担着与其财力不相匹配的事权。从图2我们看到中央政府的支出比重从1990年的32.57%下降到2012年的14.93%，而地方政府的支出比重则上升到了2012年的85.07%。地方政府不足50%的收入需要负担80%的支出，面对这30%的财政收支缺口，地方政府会以各种不同的方式实施“非正式”的收入自主权，借助预算外收入来补充，尤其是归地方所有的土地出让金收入。