中图分类号：D62 文献标识码：A 文章编号：1004-8634(2013)03-0046-(06) 一、行政体制改革的多重动因 任何系统都在与作为环境的其他系统的互动中变化和发展，与行政系统互动并对行政系统产生作用的环境，包括经济系统、政治系统和社会系统等，这些系统对行政系统的作用可以认为是行政体制改革的动因。历次行政体制改革存在着分别反映经济体制改革、政治体制改革、社会发展诉求以及解决行政体制即政府本身问题的多重动因。 解决政府本身问题是行政体制改革的起始动因。邓小平在1980年发表的《党和国家领导制度的改革》一文中曾指出，党和国家现行的一些制度中存在不少弊端，其中一个主要弊端就是官僚主义。这种官僚主义在政府行政体制中的表现是“机构臃肿，人浮于事，办事拖拉，不讲效率”。在20世纪70年代末和80年代初，由于“文革”后百废待兴导致政府急速膨胀，官僚主义现象尤为严重，“达到令人无法容忍的地步”。[1](P327)为了解决政府运行中的这一严重问题，作为改革开放后的第一轮行政体制改革，即1982年的机构改革拉开序幕。机构臃肿、人浮于事、效率低下等官僚主义不可能通过一次改革有效解决，此后几次行政体制改革都反复强调这一问题，认为“已达到相当严重的地步”，[2](P5)“亟待解决”。[3](P318)解决政府本身问题既是行政体制改革的起始动因，也是后续历次行政体制改革的一个基本动因，当然后续改革所要解决政府本身问题的内容有所变化。 适应经济体制改革是行政体制改革的核心动因。1984年中共中央作出《关于经济体制改革的决定》，标志着以城市为重点的经济体制改革全面展开，经济体制改革成为第二次及以后几次行政体制改革最主要的强制性动因。此后行政体制改革的绝大部分内容，如转变政府职能、实现政企分开、撤并专业经济部门、改革行政审批制度、建立和完善以间接管理为主的宏观经济调控体系等，都直接反映经济体制改革和建立社会主义市场经济的要求。从这一意义上说，历次行政体制改革一定程度上可以称之为“被改革”，也就是为了不断适应经济体制改革而进行的改革。行政体制的“被改革”特征，在以经济体制改革促进经济快速发展的特定时期具有必要性和合理性，并为改革开放30多年来近10%的年均经济增长率做出了贡献。但同时存在一定的局限性或副作用，因为以适应经济体制改革为主动因的行政体制“被改革”，可能忽视政府本身问题的有效解决，也会降低对政治体制改革和社会发展诉求的回应程度。 政治体制改革是行政体制改革的间接动因。经济体制、行政体制、政治体制三者之间存在复合关系逻辑。经济体制与政治体制相互关联，经济体制改革要求政治体制相应改革，不改革政治体制，就“不能使经济体制改革继续前进”。[4](P176)行政体制是政治体制的组成部分，行政体制改革理应内含政治体制改革的一般要求；行政体制是政治体制中与经济体制关系最密切的对接部分，行政体制改革更需要直接反映经济体制改革对政治体制改革的诉求。相比较而言，政治体制改革比经济体制改革更为复杂，对稳定的冲击更大，改革的风险也更大，需要根据轻重缓急稳步推进。行政体制改革既直接回应和满足一定时期经济体制改革对政治体制改革的诉求，又可望降低可能导致政治不稳定的改革风险，自然成为政治体制改革的先行内容。由此也可以说，政治体制改革作为行政体制改革的动因，主要不是反映政治体制改革的自身要求，而是在政治体制内部对经济体制改革的回应，在这一意义上说政治体制改革是行政体制改革的间接动因。 解决社会民生问题是行政体制改革的新动因。2003年中共中央作出《关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，意味着社会主义市场经济体制初步建立，开始进入完善阶段。同时，经济体制改革以及以GDP为主导的经济快速发展过程中，积累了许多矛盾和问题，“收入分配差距拉大趋势还未根本扭转，城乡贫困人口和低收入人口还有相当数量”，“农村发展滞后的局面尚未改变”，[15]“就业、社会保障、收入分配、教育、医疗、住房、安全生产、社会治安等关系群众切身利益的问题比较突出”。[6]这些直接影响社会和谐与稳定的民生问题，被看作是市场追求效率的副产品，但市场本身难以有效解决，需要维护公平的政府来解决。解决这些突出的民生问题成为行政体制改革的新动因。作为政治回应，中共中央2006年作出《关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》，2007年党的“十七大”提出“社会公平正义”口号，并力求通过社会建设，“努力使全体人民学有所教、劳有所得、病有所医、老有所养、住有所居”。[5]民生诉求作为近几年形成的新动因，在2008年的第六次行政体制改革中得到一定回应，但还只能说是行政体制改革的一个隐性动因。后续的深化行政体制改革，民生诉求将与适应经济体制改革要求的动因换位，解决社会民生问题将成为行政体制改革的主要动因。 二、行政体制改革的叠加目标 改革动因引导改革的目标取向，多重改革动因决定改革目标的多样性。笔者通过对历届中共党代会《政治报告》和历年《政府工作报告》中有关行政体制改革目标或目的所做的论述进行系统梳理，发现历次行政体制改革中设定的目标，存在依次叠加的特征，大体上可以归并为四个目标序列。
