一、引言 国家之所以要逐步淡化集体产权并建立土地家庭承包制，是因为集体经济对其成员的农业劳动难以进行有效的监督和计量，导致对社员的激励严重不足，对农业发展产生了极为不利的影响，使得农业发展极为缓慢甚至出现倒退(周其仁，2010)。20世纪70年代末以来，中国农村产权制度改革的重点集中在国家如何恰当地对产权进行分割，并在坚持集体所有的基础上，将使用权、收益权和部分处置权让渡给农民。换言之，中国农村产权制度改革主要围绕家庭联产承包责任制展开，其主要方向是在家庭联产承包制的框架下，促进承包经营权的稳定性及流动性，并在此基础上提高农业集约化、专业化、组织化程度，从而提高农业经济效率。以历史的眼光看，中国农村产权制度的每一次变革都有着其合理性和局限性，但一个基本规律是：每当国家向集体放权、集体向农民放权时，农业生产都呈现出巨大的活力，反之则相反。从这一规律引申的含义为：当农业活动的经营主体与农村资源的产权主体一致性较高时，农业生产效率更容易得到提升。因而，从这个意义上看，中国农村产权制度改革的逻辑主线应当是不断赋予农村经济发展的微观经营主体——农户边界明晰、充分排他的尽可能完整的财产权利，让其最大限度、最大程度地获得发展权利①。 然而，中国农村产权制度改革又不可能照搬发达国家或者国企改革的经验，它至少受到三个特殊因素的影响。第一是经济制度的特殊性。在集体所有的土地产权制度框架下，土地承包经营权归属于农户，土地使用权可以流转，但土地所有权禁止任何交易。因此，任何土地产权制度的改革和创新都不能突破以家庭承包制为基础的土地集体所有制结构。第二是土地功能的特殊性。尽管随着经济发展和大量农村劳动力转移，部分农村家庭不再主要依赖土地维持其基本生存，但是，对未有效融入城市和未被社会保障体系有效覆盖的农民而言，土地依然是为其提供失业、养老等社会保障的重要手段②。因此，土地产权制度改革要在不改变土地对农民的保障功能的前提下展开。第三是农业生产的特殊性。由于农业生产活动的自然属性，农业生产中劳动投入的边际贡献难以界定，对劳动者在生产过程中的偷懒行为难以有效监督。土地产权制度的改革和创新应当适应这一特点，尽可能赋予劳动者剩余索取权和剩余控制权，否则，势必难以有效防止农业劳动中的“磨洋工”和“偷工减料”行为。由于受到多重因素的制约，在后家庭承包责任制时期，中国农村产权制度和相应的农业经营制度的改革相对迟缓，甚至还未真正实现破题。 为突破进退维艰的改革局面，2008年，成都市借助“全国统筹城乡综合配套改革试验区”建设契机，全面推进以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革(北京大学国家发展研究院课题组，2010)，以此促进城乡要素自由流动，破解农业发展中要素性瓶颈的制约。历经三年多的时间，成都市已经完成了全域范围的农村产权“确权颁证”，基本实现了将农地、房屋等财产权利返还给农民的改革目标，这标志着“还权于农”的任务已基本完成。然而事实是，土地承包经营权、宅基地使用权、房屋产权和林权并没有如预期的那样在农村内部或城乡之间实现充分流转和优化配置。换言之，拥有了较为明晰财产权利的农民，在现行集体经济制度的框架内，并没有因此获得将手中持有的资产低成本、高效率、有秩序地转变为资本的能力。因此，成都市农村产权制度改革不能还基本停留在“还权于农”的阶段，有待于向“赋能于民”的阶段加快进发。目前，成都市第一阶段的改革成果在全国范围内已经形成了一定的影响，如果能对第二阶段改革的创新性探索进行总结，形成更有普适性价值的经验和启示，对中国农村产权制度改革具有重要的理论和现实价值。 二、成都市农村产权制度改革：进展与困境 2003年，成都市开始以“三个集中”③为核心推进城乡一体化，使产业布局和农民居住的空间位置发生了较大改变和调整，导致包括土地承包经营权、宅基地使用权、房屋所有权和林权在内的农村财产权利关系发生了深刻变化。显然，“三个集中”不仅带来了上述产权关系的巨大变化，同时又受制于这些产权关系变化的效率。最初，农村产权制度改革是为了避免因政府的过度强势和政府、农民之间信息不对称而出现“好心办坏事”的问题，进而影响到新型城镇化的推进。但是，在改革过程中，特别是建设全国统筹城乡综合配套改革试验区以来，成都市发现，推进城乡一体化的基础条件是实现城乡生产要素的合法有序流动，因而迫切要求构建一个有利于农村产权充分有效流动的制度框架。2008年，成都市出台了《关于加强耕地保护进一步改革完善农村土地和房屋产权制度的意见(试行)》，正式推开了全市农村产权制度改革的序幕。汶川“5·12”地震发生后，为了加快灾后恢复重建工作，成都市又出台了《关于坚持统筹城乡发展加快灾后农村住房重建的意见》，其实质是进一步强化农村产权制度改革的战略思路。 (一)进展：基本实现了“还权于农”的阶段性目标 成都市全面推进以“还权赋能”为核心的农村产权制度改革，改革的重点在于建立健全“归属清晰、权责明确、保护严格、流转顺畅”的现代农村产权制度；具体内容为：开展农村集体土地和房屋确权登记，创新耕地保护机制，推动土地承包经营权、集体建设用地使用权和农村房屋所有权等产权的市场化流动。2010年7～10月，成都市组织开展了区(市、县)自查、市级职能部门单项检查、第三方问卷调查测评、市检查验收组检查四个阶段的农村产权制度改革确权颁证检查验收工作。2010年11月25日，成都市农村产权制度改革联席会议第十次会议审议通过了有关情况报告，认定19个区(市、县)和高新区农村产权制度改革确权颁证工作检查验收结果均为合格。
