综观世界各国，没有哪个国家的所有住房都是纯商品性的，政府必然对一部分中低收入者提供福利性质的住房，不同的只是所占比例的高低而已。在现代市场经济条件下，提高政府财政资源的投入效益和住房市场的运作效率、保障社会公平成为住房制度改革的特殊目标。在多重制度均衡和路径依赖的改革背景中，政府有必要加强对中低收入家庭的住房保障，这对于集中体现政府的社会保障职能和减轻住房改革对社会经济体系的振荡非常重要。住房制度改革前，中国实行的是低租金或实物分配的福利性住房保障制度，住房的主要供给者是政府或单位。这种住房租金低廉，很难维持正常的房屋维修，从而使得政府担负着沉重的财政负担。住房制度市场化改革后，中国建立起以市场分配为主体的住房分配体系，政府的任务就是根据不同收入家庭的情况，实行相应的住房供应形式。例如，政府或单位可以向低收入家庭提供廉租房，向中低收入家庭提供经济适用房，而其他高收入家庭可以购买或租赁商品房。[1]中国的城镇住房保障制度极大地满足了城市居民的住房需求，但是从中国城镇住房保障制度实施情况来看，效果与目标还有着很大差距，实践中还存在许多问题，这就需要对其进行全方面的了解与思考，最终构建一种更为科学合理、高效公平的城镇住房保障制度。 一、我国传统的城镇住房保障制度 恩格斯的《论住宅问题》对城市住宅缺乏现象的原因、住宅商品的特性、住宅买卖和租赁关系、租金的经济本质等一系列主要问题都作了独到精深的分析论证，对我国在社会主义初级阶段解决好住房问题具有重要的指导意义。他曾指出：“住宅问题并不是仅仅有关无产阶级的问题，相反，它同真正的中间等级、小手工业者、小资产阶级、全体官僚有极大的利害关系……住宅问题正是社会改革中的一点，这一点显然比其他任何一点更能揭示出，无产阶级的利益和社会中真正中间阶级的利益有绝对的内在同一性”。[2]这说明，解决好住房问题不仅仅是为了健全社会保障，还有助于社会和谐。中国传统的住房保障制度深受其他制度的制约，如经济制度、政治制度等，其包含着多个方面的特征，并存在一定的问题。[3] (一)中国传统住房保障制度的特征 第一，传统住房都是由政府开发的公共性项目。传统的住房保障制度将住房视作由政府无偿提供的一项生活资料，其资金主要由政府或企事业单位提供，并纳入到政府的固定资产投资范畴。住房的投资资金主要来自于政府的财政性拨款或企事业单位的基金等，其资产主要归公共所有，职工或个人不承担住房建设或投资的任何责任，且分配所得的住房享有无时间限制的租赁权或使用权。正是因为实行低房租政策，所收得的租金仅能用于房屋维修甚至连维修基金都要补贴，所以这种投资纯粹是一种财政性的支出，不存在任何收益。 第二，实行实物福利性分配。城镇住房的实物福利分配是我国传统城镇基本住房保障制度的核心内容，否定了住房的商品性，将其作为福利品看待。由于政府实行“高福利、低工资、广就业”的政策，工资中不包含或很少包含住房消费，住房成为职工福利的重要组成部分。住房分配的依据大多是职级、工龄和家庭人口，基本上采用平均主义分配办法。分配以后的住房产权仍属于政府和企事业单位所有，但职工家庭获得了无限期的住房使用权，支付极低的租金，实际上是享受了很高的住房福利待遇。 第三，采取非营利性方式经营。当时的住房基本上没有通过市场买卖，不实行商品化生产经营。 (二)传统住房保障制度存在的弊端 第一，住房投资资金不能良性运行，陷入恶性循环。由于实行低租金制，国家和企业投入的住房建设资金不仅不能有效回收，房屋维修费用也由政府负责，形成“租不养房”。在这种体制下，国家用于建房的资金只有投入，没有产出，一方面加重了政府的负担，另一方面投资不能，实行自我积累，严重制约了住房建设的发展，居民的居住水平得不到应有的提高。20世纪50年代末，全国人均居住面积4.5平方米，到了1978年反而降为3.6平方米，这就出现了许多居民没房可住的现象，并逐步成为一个严重的社会问题。[4]一方面住房建设资金严重不足，另一方面城镇人口急剧增加，致使城镇居民的居住水平难有根本改善，长期在低水平上徘徊。 第二，助长了平均主义和分配不公。由于住房分配以职级、工龄、家庭人口等为主要的分配标准，这就很容易造成平均主义，难以调动职工工作及住房投入的积极性，最终形成了等、要、靠等消极的住房消费观念。再加上缺乏有力的社会监督机制以及房管人员普遍滋生的寻租倾向，使得靠关系、背景分得住房的现象在各个城市普遍存在，有关系的人可以分到几套房，而没有关系的人长期分不到房，造成分配不公。 第三，阻碍经济发展。传统的城镇基本住房保障制度采用的是计划供给的方式，否定了住房的商品性质，不允许其进入市场进行交易，这不仅导致住房资源配置效率低下，而且阻碍了房地产业及其相关产业如建材业、装饰业等的发展，进而影响到整个社会经济的发展。 二、我国城镇住房保障制度的改革与探索 计划经济时期，中国长期实行住房实物分配政策，加上公房租金较低，政府或企业财力不足无法大量建房，致使住房出现了供不应求的情况。1980年初，邓小平同志关于建筑业的地位及作用的谈话对中国的住房政策产生了深远的影响，揭开了中国住房制度改革的序幕。这一改革到目前为止，大致可以划分为四个阶段。
