党的十八大报告明确指出，“改革征地制度，提高农民在土地增值收益中的分配比例。”[1]这就必须要以科学发展观为指导，统筹城乡发展，深化我国征地制度改革，让农民能够分享到土地增值的收益，从而形成新型工业化、新型城镇化和新型农业现代化相互促进、和谐发展的局面。 伴随着我国经济社会的不断发展，以及我国对小城镇建设力度的加大，通过征地的方式实现部分农村土地从农业用途转成为非农业用途将成为可行的趋势。土地由农地变为市地，农业级差地租转化为城市级差地租，进而形成地租资本化的地价，征地后的农地因此而增值。但是，从目前的实际操作来看，我国征地制度存在较为明显的不合理性。现阶段，我国征地制度有以下两个方面的缺陷：第一，“为公共利益征地”的界定模糊。对于现行征地范围未进行明确、具体规定，对于公共利益主体的界定，也没有法律明确。因此“公共利益”征地泛化且被扩大，一些地方甚至出现滥用的情况。因此，“公共利益”成为一些地方容纳虚假和贪婪的借口：凡是冠上了“公共利益”的名义，就可肆无忌惮征地，但给予被征地对象的补偿却非常低。由于农民是弱势群体，其土地被征用后，在“公共利益”面前往往缺少话语权。第二，现行土地征用补偿标准不尽合理。“产值倍数补偿法”和“征地区片综合地价法”等具体补偿标准均为地方政府主导确定。我国现行的征地补偿制度，征地给予的补偿过低，忽视农民或村集体的土地补偿中农地发展权的收益，忽视了农民和村集体的土地增值收益，损害了农民的土地发展权，在一定程度上加剧了城乡二元结构。这既不利于工业化与城镇化加速推进，也损害了“三农”。拥有较多土地资源的农民，由于得不到“流转”的阳光普照，所以不能充分释放他们拥有土地的市场增值潜能。厘清土地财产的所有权与使用权不过是改革的“浅层次”；而完备农村产权的权能，尤其是赋予农村居民与城市居民同样的资源流转权利，才是农村改革的“深水区”。 一、我国征地制度改革的进程及存在的问题 我国于1950年颁布了《中华人民共和国土地改革法》、《城市郊区土地改革条例》、《铁路留用土地办法》等；在过渡时期总路线的指导下，于1953年出台了《国家建设征用土地办法》，该办法是首个关于建设用地的规定。《办法》的出台，初步对集体土地所有制形式、征地办法、对象进行了确定，对农民私有土地为主、征地权限较为宽松、分配公平等问题进行了说明。1956年，在《国务院关于纠正与防止国家建设征用土地资源浪费现象的通知》中提出了初步建立集体土地所有制形式。1958年出台《国家建设征用土地办法》，对农村合作社土地为主的土地征用对象进行更改，并相应地降低了补偿标准。1982年，我国颁布了《国家建设征用土地条例》，以保证建设用地及妥善处置被征地单位的生产生活，并在条例中首次规定了征地补偿标准不能超过十倍。1982年，《宪法》第十条规定城市土地属国家所有。在1986年颁布的《民法通则》中，确定了集体土地系农民集体财产，但其所有权不能体现在经济上。国有土地有偿使用制度在1987年全面启动，实现了国有土地所有权与使用权分离。但是集体建设用地的产权及市场建设问题没有取得实质性进展。1998年颁布了《土地管理法》，其中对“根据国家利益的需要可以依法实施征地”进行了明确，但依旧是计划配置土地资源的制度，禁止集体土地进入建设用地市场。这段时期，新增建设用地的唯一途径仍旧是征收土地。这一征地制度改革，单单从提高土地补偿标准、改进征地程序等方面进行微调，还仍然保持计划经济的模式。[2]2004年颁布的《土地管理法》和《宪法》(修订案)则分别从征用及征收概念对土地补偿内容进行了完善。该时期加强了对土地征收的强制性，有效推动了社会经济发展，但与此同时也带来了一些社会矛盾。 马克思提出，当社会平均资本有机构成低于或者等于农业资本的有机构成时，将不再存在农业中的绝对地租。即“上述意义上的绝对地租，也就是既和级差地租不同，又和以真正垄断价格为基础的地租不同的地租，就会消失”。[3]但不能忽视的问题是，只要存在土地所有权垄断，就会有地租。马克思对有关地租的存在性进行了如下描述：“土地所有者会……白白把这些土地出租吗？绝对不会，投资者必须给他提供地租。只有支付给他租金，他才会把土地租出去。”[4]使用任何土地而不向土地所有者支付包括绝对地租在内的地租，“意味着土地所有权的取消，土地所有权的废除。而土地所有权的存在，正好是对投资的一个限制，也是对资本在土地上任意增值的一个限制。在这里，土地所有权本身已经产生地租”。[5]如何对农地变市地所形成的土地增值收益进行分配，既是存在争议的理论问题，更是与各方利益密切相关的实际问题。学术界在理论研究中认为，当前农民在土地征用中获取的补偿明显偏低。由农地变市地所形成的土地增值收益如何分配，学术界有两种极端的观点：“涨价归公”与“涨价归农”。“涨价归农派”着眼于维护失地农民的利益，认为农民应当享有全部土地增值收益权。[6]如果以此观点对农地增值进行分配，社会公众利益特别是城市规划带来的级差收益就无法实现；征地后也会因缺乏资金而导致公共基础设施建设无法实施。持“涨价归公派”的观点的学者提出，土地增值收益权应该归社会全部拥有，但是这个观点忽视了失地农民拥有获得充分补偿的权利。以上两个观点都不全面，都会使土地增值收益的分配不够客观。因此，有效、科学、合理地建立统筹兼顾土地增值收益分配制度，对各方利益进行综合考虑和维护，尤其要重视农民的利益。 四川大学房地产策划与研究中心和西南财经大学成渝经济区发展研究院选取了四川省、重庆市一些被征地农户为样本，进行了客观的抽样调查。结果表明，经过当地政府协议出让和“招拍挂”出让等方式，从农民手中征得的土地，仅仅给予了他们几十万元/公顷到几百万元/公顷不等的征地补偿费(见表1)，但是政府可以获得每公顷几千万元的土地出让收益。更为惊人的是，在我国部分沿海发达地区的城郊，土地出让价格甚至高达每公顷上亿元。 据调查，重庆市近郊某地组团周边商住用地的市场价在3000万元/公顷左右。而以3000万元/公顷计算，该地块的征地成本只占整个地价的25.5%。
