[中图分类号]D63-3[文献标识码]A[文章编号]1003-2606(2013)08-0015-04 当前，地方在服务型政府的构建中仍存在着诸多不足，尤其是在结构与功能方面的不足，羁绊了地方服务型政府构建的步伐。行政流程再造对于中国地方政府改革与治理具有重要的启发意义，在中国地方服务型政府的构建过程中，需要引入行政流程再造的理念，在实践中稳步推进，在理论上进一步完善、整合及提炼，进一步明晰行政流程再造的理念、原则、方法和内容，更好地服务于中国当前的地方服务型政府的建设。 一、文献简介 行政流程再造的思想源于“企业流程再造”(Business Process Reengineering，简称BPR)。 在国外，劳伦斯·R.琼斯和弗雷德·汤普逊提出了“5R”策略(Restructuring,Reengineering,Reinventing,Realigning，Rethinking，即重构、重建、重塑、重组、重思)，主张进行政府再造。拉塞尔·M.林登提出了“无缝隙组织”(Seamless Government)的概念，追求零顾客成本，主张竞争导向和结果导向，化解顾客对官僚机构“信心落差”的危机[1]。 在国内，姜晓萍分析了政府流程再造的基本原则与目标，肯定了流程再造的基础理论与现实意义，以推进服务型政府建设[2]。丁云龙从多元目标指向的角度分析了地方政府流程再造，指出在微观上针对服务对象进行制度创新，构建并完善地方政府流程再造的制度创新网络[3]。目前，行政流程再造的理念多从政府改革的角度出发，与服务型政府构建的结合不够紧密，地方政府行政流程再造的理念和思路则刚刚起步，很不成熟。基于此，本文从地方政府组织结构设计与功能设计的角度分析，在构建地方服务型政府过程中引入行政流程再造，并进行关系整合与优化，希望能够为地方服务型政府构建注入新鲜“血液”。 二、地方服务型政府建设过程中组织结构的悖论 在构建地方服务型政府的过程中，一边是高效的组织结构与科层体系，另一边却是低效的行政服务。一种为了提高效率而建立起来的组织结构设计，反过来又阻碍了效率的提高，这正是组织结构常见的悖论。 (一)悖论之一：高效的结构设计与低效的组织现实 在地方服务型政府建设的过程中，地方政府在组织设计和机构改革方面，力求精干、高效，但当前地方政府在组织效能上未能达到组织设计的初衷，运行中表现出低效率和低收益的表征。中国当前地方服务型政府构建过程中的低效与其结构设计的冲突表现在以下方面。 第一，地方政府科层结构设计高效目标下运转的低效率。科层结构是现代官僚制的一个本质特征，是适应现代社会经济变化的一种特殊的组织形式。理性官僚制设计具有高效率的特征，因此成为地方政府机构所选择的组织形式。通过对当前中国地方政府机构的实际研究，我们发现，中国的地方政府现实中的机构建设与理想的韦伯组织设计还存在一定差距，尚没有达到理性的高效组织设计目标，甚至出现了与高效科层设计相悖的低效。在单一制的国家结构下，地方政府官僚制结构设计既是国家结构形式的需要，又是有效的公共管理的需求，地方政府科层结构的运转是依靠自上而下的层级势能来推动的。为了让这种势能发挥作用，上级政府的各个部门就需要在下级政府中设置对口的机构。因而，各级地方政府具有非常强的同构性[4]。地方政府在科层结构实践中的同构性导致了机构重叠现象的产生，机构多导致办事程序复杂、工作效率低，呈现出高效科层设计下的低效率。 第二，地方政府管理职能设计高效目标下运转的低效率。中国当前地方政府的效率难以提高，管理职能不能够有效地执行和实现是其重要原因。一方面，地方政府在实现自身职能的过程中仍然无法完全摆脱全能政府的职能定位模式，在发挥行政职能的过程中仍然存在着能力与规模的矛盾，在实现管理职能的过程中仍然表现出行政力量过于强大、有限的地方政府组织管理着无限的社会事务的问题。地方政府能力与规模的矛盾无法解决，导致两种结果：一是在有限的管理供给和无限的服务需求之间进行维持与挣扎，二是规模扩大和成本提高。另一方面，地方政府偏离管理职能设计的初衷，出现越位和错位的现象。地方政府在实现自身职能的过程中，该管的事情没有管，不该管的事情却管了，如某些县级地方政府仍然表现出很强的干预经济的能力，而政府服务、监督以及社会保障的职能却相对较弱。地方政府的这些表现正体现了其管理职能设计与职能实现过程的悖论。 (二)悖论之二：强功能的组织设计与无能的现实运行 根据结构功能主义的观点，一定的结构在运行中必然表现出某些特定的功能，功能性组织按产业功能建立起来的部门有其自身的优势，例如部门专业化、分工明确、良好的内部沟通等。地方政府的科层结构在运行过程中的作用要有效地发挥，必须依靠具体体制，当代中国地方政府强功能的组织设计与无能的现实运行同时并存。 一方面，地方政府处于功能性与地区性科层配置的困境。在中国，科层配置不同于西方，无论是功能性配置还是地区性配置都是中央科层结构的一部分，功能性组织设计主要表现为条条系统，即垂直性的管理体制。在中国，地方政府机构的功能性设计主要表现为纯粹的垂直管理、双重领导结构。纯粹的垂直管理是指上级条条直接向下级块块下命令，让地方政府特定机构或部门去执行，甚至是直接干预，下级部门或单位的工作直接向中央或上级业务主管部门负责，其人、财、物都由中央业务主管部门直接管理，这些机构不列入地方政府工作序列。双重领导结构则是中国地方政府机构配置更为普遍采用的模式。在业务上，主要由上级或中央业务主管部门进行领导；在行政区划设置上，主要由地方政府进行管理。可以说，这些部门或机构既行使上级或中央部门的职能，又行使地方政府机构的职能。在这样一种功能性组织设计条件下，条条在做出业务范围内的决策时，如果不能做到通盘考虑、因地制宜，不考虑地方政府的实际情况，而只从本部门的业务考虑，进行一刀切，对于执行条条政策有困难的地区没有适当的补偿机制，势必导致政策不符合地方实际情况的事情发生[5]。上级单位或中央业务部门可能抱怨下级单位或地方政府不贯彻自己的决策，下级单位或地方政府反而抱怨上级单位或中央业务部门业务指导不符合地方实际，由于地方利益的存在，必然会出现功能性组织设计的反功能，这种悖论的发生是必然的。
