大部制改革是我国行政管理体制改革的重要内容。近年来，我国在探索实行大部门体制方面取得了重要进展和经验。但是，对于大部门体制，目前还存在一些谜思。如认为大部制的主要目标就是减少政府机构的数量；大部门制可以消除部门间职能交叉的问题，如果职能还存在交叉，那一定是大部门制设计还不够科学；大部制应该将所有存在交叉的职能和机构都整合到一起，越综合越好；大部门制一定是更有效率的行政体制，等等。本文对关于大部门制的上述谜思进行辨析，并提出深化改革的建议。 一、大部门体制的谜思及其辨析 (一)大部制改革的主要目标就是简单减少政府机构数量？ 长期以来，基于政府是必要的恶的理论假设(约翰·洛克，1986；Paine Thomas，2004)，“小政府、大社会”被视为理想的公共管理模式，“守夜人”也成为政府角色的形象概括。但事实上，随着经济社会发展，政府角色从单纯的守夜人同时变为调控者和监管者。政府职能则是“该有的有，该无的无；该大的大，该小的小”；既不是“无限的”、也不是“虚弱的”。在必须履行的职能上，政府机构的数量和规模均维持在适宜的水平上。因此，不能简单地用“小政府”来概括现代政府的特征，“有限政府”、“强政府”，并配以“大社会”，才是现代政府应有的特征。这是欧美发达国家政府的普遍经验。 在大部门制改革的过程中，存在着片面追求精简机构数量的倾向，用政府机构的总数量来衡量机构改革的力度和成效。这显然有失偏颇，也是对现代政府机构设置和大部门体制的误读。发达国家和地区在进入国家干预资本主义以后，特别是第二次世界大战以后，政府规模均经历了大的扩张，导致行政国家的出现(Waldo Dwight，1948)。为了抑制机构的过于膨胀，发达国家和地区开展了以新公共管理为主要内容的政府改革运动，试图限制政府规模，控制行政权和行政成本的膨胀。但是，20世纪80年代以来的政府改革运动，是对第二次世界大战后政府机构过于膨胀的反动，是一种“辩证的否定”，其公共服务职能及机构设置，仍然遵循必要和适宜的原则，核心的必要的公共服务职能、机构及人员，并没有大幅削减(樊鹏、谢志岿，2009)。因此，这些国家和地区的政府并没有变成“小政府”，而仍然是适宜的，具有足够行政能力的政府。 在关于大部制的讨论中，发达国家和地区政府组成部门数量，常常为人们所称道，如美国联邦政府部门只有15个，新加坡政府部门为15个，香港决策局为12个，等等。在这样的话语体系下，似乎这些国家和地区的政府机构就只有这些部门。但事实上，发达国家和地区除了这些政府部门外，还存在为数众多的独立管制机构/法定机构和办事部门，承担特定领域的行政管理职能，只是它们不是以政府部门的形式出现(有的还隶属于代议机构)。如美国政府机构除15个大部外①，还有包括环境保护署、中央情报局等在内的独立机构70个，有包括白宫办公厅、经济管理和预算局、科学技术办公室等在内的总统办事机构约10个，有大量隶属政府部门但履行职能相对独立的二级局，如美国食品药品监督管理局等(见图1)。香港特别行政区除12个决策局外，还有各类执行机构、办事机构60余个②，包括审计署、廉政公署、地政署、规划署、水务署、渔农署、食环署、行政署等(见表1)；此外，还有法定机构等相关政府机构71个③。新加坡政府除大部外④，还有60多个法定机构，包括国防科技局、经济发展委员会、能源市场管理局、建屋发展局等(表2)。 可见，发达国家和地区的大部门体制，主要是决策或政府内阁(组成)部门数量较少，而不是所有政府机构的绝对数量少，其大部门体制是决策或内阁部门意义上的大部门体制，而不是具体执行机构意义上的大部门体制。在一些城市政府，甚至并没有实行典型的大部门体制，如纽约市政府，其政府网站上显示的政府机构总数量约为66个(见表3)⑤。 除了较为完备的行政机构体系，发达国家或地区政府机构的人员配备也较为充分。如截至2012年3月，实行一级政府、一级管理的香港政府，共有公务员约159195人，其中警务处有公务员32708人，食物环境卫生署有9981人，消防处有9796人⑥。完善的机构设置、适宜的人员配置，为有效的、制度化的行政管理提供了保障。
总统办事机构(9个) 内阁各部(15个) 独立机构(70个) 白宫办公厅、行政管理与预算局、经济顾问委员会、国家安全委员会、联邦贸易代表办公室、环境质量委员会、科学技术办公室、行政局、副总统办公室 国务院、财政部、国防部、内政部、司法部、商务部、劳工部、农业部、交通部、教育部、能源部、卫生和公众服务部、住房和城市发展部、退伍军人事务部、国土安全部 行动署、美国行政会议、非洲发展基金会、国际广播局、中央情报局、环境保护署、联邦选举委员会、联邦紧急事件管理署、联邦劳工关系管理局、联邦海事委员会、国家航空和航天局、国家档案管理局、国家运输安全委员会、证券交易委员会、美国邮政局、中小企业管理署等 资料来源：美国联邦政府网站，http://www.usa.gov/Agencies.shtml(20120915)。
图1：美国联邦行政机构
由于我们没有区分决策部门、执行部门和法定机构，将它们全部作为政府工作部门，并与发达国家和地区政府的主要部门(大部)的数量做比较，显得我国政府机构数量远多于发达国家和地区。如果统计所有政府机构类型，我国政府机构的总数量则并不一定比发达国家和地区多。因此，不区分机构性质和类型，单纯追求精简机构数量，可能并不完全符合大部门体制改革的实际。
