引 言 所谓行政改革，是一种政府职能边界厘定与治理工具选择之间持续调试和动态匹配的复杂公共组织活动，它通过对行政体制、行政领导制度、行政行为方式和行政管理技术等方面的改革，旨在实现行政结构的更新与行政功能的调整，以行政发展推进经济社会的进步。行政改革是回应政府公共行政管理滞后于社会发展需求之间矛盾的产物，因而改革过程实质上就是政府提高公共行政能力的行政发展过程。一般而言，行政改革主要涉及行政的权力配置、职能定位、运行规则和法律保障等方面。①它以行政系统的功能再设计、结构再设计和行为再设计为基本内容，前者包括行政事务的再设计和功能实现方式的再设计，后者涵盖体制再设计、机构再设计和人事管理再设计，后者则涉及规程再设计和态度与行为的再设计。②因此，有的学者称之为“治道变革”，③或是“改造公共部门的 DNA”。④ 作为一种复杂的公共组织活动，行政改革是一个广泛涉及行政决策、行政执行与行政监督的过程性行为。从结构方面看，行政改革是通过一系列的改革举措，形成国家与社会、政府与市场、政府与公民之间的良性互动关系。从功能角度看，行政改革就是要实现行政功能优化，使其更具有统治力、管理力和服务力。因此，行政改革过程是一个政治过程，它实际上是一种“行政过程的政治”。⑤同时，行政改革通常不是一次性行为，而是一系列行为的组合。大凡有效的行政改革，都是经过不断的尝试、试错和反复才逐渐达到改革初衷的。加之社会公共事务的复杂化、社会的信息化、管理的精细化以及民众要求的多样化，当代各国的行政改革越发具有长期性、渐进性和累进性。因此，行政改革既是行政组织结构和功能的发展过程，更是作为一种社会组织现象而存在的社会演变过程。公共行政的核心职能在于组织、人事、预算、决策、政策分析和评估，⑥而行政改革的直接目的就在于优化行政活动的这些核心职能，从而更为有效地实现服务于国家和社会的基本目标。 “对于政府部门来讲，变革与其说是一种特例，不如说是一种惯例。”⑦自20世纪中叶以来，行政改革对于行政系统本身的革新功能及对经济社会发展的强大推动作用日渐显现。一定程度上讲，行政改革创新能力的强弱业已成为一国或地区竞争和发展能力的基础性条件和核心决定因素之一，为各个国家和地区高度重视。西方主要发达国家的行政改革，有着深刻的实践动因、丰富的改革题域以及值得密切关注的发展趋势。这对转型发展中的中国行政改革具有一定的借鉴作用。 一、当代西方行政改革的基本动因 第一，根本动因：社会需要。社会需要是各国行政改革发动的根本动因，而改革者必须客观面对和理性把握变迁着的社会民众需求。行政改革本身并不是一个单目标的自为行为，它不涉及加强统治、改善管理与优化服务的基本使命。自20世纪70～80年代以来，西方主要发达国家相继由工业社会转型进入后工业社会、由现代而进入后现代。后现代时代的多元价值观念和利益诉求这一根本的社会需要，对匹配于工业化时代社会结构和经济技术基础的政府理念、组织结构、运行机制和绩效标准等产生了深刻的冲击，改革政府便成为西方各国行政改革的主旋律。 第二，直接动因：财政压力。通过行政改革减轻政府特别是中央政府的财政负担、缓解因财政压力带来的治理危机，成为西方各国改革的普遍现象。譬如，20世纪70年代石油危机之后的经济衰退，导致西方各国严重的财政赤字，这些业已建立起较高社会福利的国家难以招架不断上涨的财政支出压力。⑧但是，在提高税收和限制或终结公共服务不大现实的情况下，以改善财政支出效率、厉行节约以及敦促少花钱多办事为目标的行政改革便提上了日程。很大程度上，摆脱财政困境和提高效率构成了英美诸国政府改革实践的主线。而进入新世纪以来的欧洲债务危机以及美国的国家信用危机等，正深刻地影响着欧美各国的行政改革走向。 第三，发展动因：国际竞争。当今世界越来越信息化、市场化和全球化。原有相对封闭的治理模式和管理体制已难以有效应对来自不同国家和地区的发展挑战。面对日益激烈的国际竞争，各国竞相展开政府改革，试图改革面临重重考验的政府管理理念、管理体制以提高政府能力。为此，改革原有的行政模式，逐步建立起既能满足国内发展需求、不断强化综合国力的治理体系，又能够整合国际国内资源、充分利用国际国内市场、有效参与全球竞争的政府能力，成为当务之需。来自国际竞争的压力和国内发展的动力，强化着各国既吸收借鉴他国改革经验又进行基于自身需求的本土探索。譬如，虽同属具有管理主义或新公共管理模式的英国和美国政府改革，也存在着阶段性的侧重差异。 第四，组织动因：行政民主。行政管理是处理与民众利益密切相关的公共过程，其民主性程度值得关注。随着民主意识的提高，民众要求决策管理过程透明、开放的呼声越发高涨。民众不仅提出了要控制政府规模、降低政府成本的要求，而且在控制政治家、控制官僚方面也有了更为鲜明的认识。针对直接参与公共服务的供给要求、解决特殊利益集团对政府决策的控制、政府及其官僚的自主性甚至是自利性的控制等问题，都需要直面政府组织机构的改革问题。在行政民主化和法治化要求与日俱增的背景下，旨在增进政府部门合作、提高效能和抑制行政官僚行为放任的突破官僚制或摈弃官僚制运动便蓬勃地开展起来。⑨故而，公共物品的供给主体多元、治理网络模式的发展、治理过程的合作与协商，更为强而有力的绩效评估、政府审计和问责，实现行政过程的可参与性和可监控性，这些都成为西方各国行政改革的重要内容。
